Saksan 2000-luvun alun työmarkkinareformi on paljon tutkittu ja kiivaasti kiistelty sosiaaliturvan uudistus. Suomessakin siihen viitataan esimerkkinä onnistuneesta työllisyyttä kasvattaneesta hankkeesta.
”Vaikka on kiitelty, että työttömyys on vähentynyt, on kokonaan toinen kysymys, millaisia työpaikkoja on luotu. Vähimmäisturvan varassa elävien osuus on kasvanut ja lapsiköyhyys on etenkin entisen Itä-Saksan alueella lisääntynyt”, sanoo erikoistutkija Merita Jokela Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta. Hän tekee vertailevaa tutkimusta sosiaalipolitiikasta ja on tutkinut muun muassa Saksan työmarkkinareformien vaikutusta matalapalkka-aloihin.
Hartz-reformit ohjasivat yhdistyneen Saksan työllisyyspolitiikkaa
Työmarkkinareformien taustalla oli pitkään jatkunut korkean työttömyyden jakso, joka alkoi Saksojen yhdistymisestä 1989. Itä-Saksassa tuottavuus oli reilusti Länsi-Saksaa alhaisempi, ja kahden eri järjestelmän yhdentyminen johti rajuun rakennemuutokseen. Kärsijöinä olivat etenkin entisen DDR:n työntekijät.
Luisu huipentui 2000-luvun alkuvuosien lähes 10 prosentin työttömyyteen. Liittokansleri Gerhard Schröder asetti uudistusta pohtimaan työryhmän, jonka johdossa istui Volkswagen-konsernin henkilöstöjohtaja Peter Hartz. Uudistukset tunnetaan hänen mukaansa Hartz-reformeina.
Vuosina 2003–2005 tuli voimaan neljä suurta lakipakettia, joissa muun muassa uudistettiin työvoimatoimistojen organisaatiota ja panostettiin työvoimapalveluihin, perustettiin starttiraha uusille yrittäjille ja helpotettiin matalan kynnyksen osa-aikaisten työpaikkojen luomista. Työtarjouksesta kieltäytyvien työttömyystukea leikattiin 30 prosentilla ja pitkäaikaistyöttömien tuki yhdistettiin yleiseen toimeentulotukeen.
”Uudistuksilla tavoiteltiin ratkaisua etenkin pitkäaikaistyöttömyyteen. Samalla luotiin kattavampi vähimmäisturva, jossa yhdistettiin aiempia vähimmäisetuuksia työttömyysturvaan”, Merita Jokela sanoo.
Ansiosidonnaista päivärahaa vai työttömyystukea?
Riittävästi työttömyysvakuutusmaksuja viimeisten kahden vuoden sisällä maksaneet saavat työttömäksi joutuessaan uudessa järjestelmässä ansiosidonnaista päivärahaa. Kuinka kauan päivärahaa maksetaan, riippuu työuran pituudesta. Minimimaksuaika on kolme kuukautta, mutta pitkään työskennelleet ja iäkkäät voivat saada päivärahaa jopa 24 kuukautta.
Hartz-reformien myötä perustettu niin sanottu työttömyystuki II on perustoimeentulotuen muoto työkykyisille ihmisille, jotka eivät kuitenkaan pysty omin varoin tai tuloin elättämään itseään. Päätös tuesta tehdään paikallisessa työvoimatoimistossa (Jobcenter) enintään vuodeksi kerrallaan.
Tuen määrä ei päätä huimaa. Yksin asuvalle se on 446 euroa kuussa. Perheelliset saavat lisäksi toimeentulotukea eli puhekielessä Hartz IV -tukea, jonka määrä on samassa kotitaloudessa asuvalle puolisolle 401 euroa ja lapselle iästä riippuen 283–373 euroa kuussa.
Ainakin työttömyyden osalta ratkaisut olivat tehokkaita. Vuodesta 2005 Saksan työttömyys putosi vuosikymmenessä yli 11 prosentista reiluun 5 prosenttiin.
Vuonna 2019 työttömyys oli vain hieman yli 3 prosenttia.
Reformien on arvioitu luoneen Saksaan 2,5 miljoonaa työpaikkaa, mutta luvusta käydään kovaa kiistaa. Todellisen vaikutuksen laskeminen on vaikeaa.
Minityö on saksalainen ilmiö
Saksan erikoisuus ovat minijobit, minityöt, joilla täydennetään muita tuloja. Minitöitä tekee eri arvioiden mukaan 5–7 miljoonaa saksalaista. Niillä tarkoitetaan osaa-aikaisia sivutöitä, joilla voi tienata nykyisin noin 450 euroa menettämättä oikeuttaan muihin tukiin.
Osa-aikatyön voi yhdistää vaikkapa vanhempainvapaaseen. Minitöistä ei myöskään makseta työntekijän sivukuluja. Kevennyksiä sivukuluihin saa noin 850 euron kuukausiansioihin asti.
”Tässä tarkoituksena oli vähentää pimeää työtä. Minityömahdollisuus oli kohdistettu esimerkiksi kotitalouksille siivoojan palkkaamiseen”, Jokela sanoo.
Työnantajille järjestelmä antaa mahdollisuuden joustavaan ja halpaan työvoimaan. Sen ansiosta osa-aikatyötä tekevien määrä kaksin- tai jopa kolminkertaistui.
”Järjestelmä on ollut edullinen esimerkiksi opiskelijoille tai lapsia hoitaville äideille. Minitöitä on kritisoitu siitä, että ne ajavat ihmisiä matalapalkka-aloille. Toisaalta työnantajat ovat alkaneet käyttää järjestelmää hyväkseen: yhden vakituisen kokoaikaisen työntekijän sijaan palkataankin kolme osa-aikaista”, Jokela kertoo.
Koronaviruspandemia osoitti myös minitöiden epävarmuuden. Pandemian ensimmäisinä viikkoina vuonna 2020 arviolta 200 000 minityötä tekevää jäi työttömäksi. Koska minitöistä ei makseta työttömyysvakuutusmaksuja, putoaa työnsä menettänyt suoraan pelkän perusturvan varaan.
”Työntekijän kannalta minityö on väliaikaisena ratkaisuna hyvä, mutta pidempiaikaisena se on riski.”
Konservatiivinen hyvinvointivaltio
- Saksan sosiaaliturvajärjestelmän perusta luotiin 1800-luvun lopulla. Sen tärkeimmät pilarit ovat lakisääteiset sairaus-, eläke-, työttömyys-, tapaturma ja vanhuushoitovakuutukset.
- Saksa edustaa keskieurooppalaista konservatiivis-korporatistista hyvinvointivaltion mallia, jossa oikeus sosiaaliturvaan on sidoksissa työssäkäyntiin ja sosiaaliturva rakentuu ydinperheen ympärille.
- Järjestelmän tuloja tasaava vaikutus on hieman pienempi kuin pohjoismaisessa mallissa.
- Jäykäksi arvioitu saksalainen järjestelmä osoitti uudistumiskykynsä 2002–2005 korkean työttömyyden ratkaisemiseksi tarkoitetuilla Hartz-reformeilla, joissa työttömyysturvaa muutettiin kannustavammaksi ja yhdistettiin perustoimeentulotukeen.
Saksan sosiaaliturvajärjestelmä Euroopan vanhimpia
Vaikka Saksan työttömyys puolittui Hartz-reformien jälkeen, vaikutus sosiaalimenoihin oli vaimeampi. Työttömyyden ollessa korkeimmillaan 2000-luvun alkupuolella, Saksan sosiaaliturvamenot suhteessa bruttokansantuotteeseen olivat OECD:n tilastojen mukaan noin 26 prosenttia. 2010-luvulla suhde on pysytellyt noin 25 ja 26 prosentin välillä.
Saksan sosiaaliturvajärjestelmä, Sozialversicherungssystem, on varsin kattava ja yksi maailman vanhimmista. Sen perustan loi jo Otto von Bismarck 1800-luvun lopulla, ja samat elementit – eläkejärjestelmä, tapaturmavakuutus ja sairausvakuutus – ovat yhä eurooppalaisen sosiaaliturvan peruspilareita. Näiden lisäksi Saksan sosiaalivakuutuksen viiteen tukijalkaan kuuluvat työttömyysturva ja vanhuusiän hoitovakuutus
Kokonaisuus on monimutkainen yhdistelmä julkisia ja yksityisiä vakuuttajia sekä liittovaltio- ja paikallistason järjestelyjä. Esimerkiksi pakollista sairausvakuutusta voi täydentää yksityisellä vakuutuksella, ja terveydenhuollon palvelujen toteuttamisesta neuvotellaan osavaltioittain.
Minityötä tekeviä lukuun ottamatta kaikki palkansaajat ja työnantajat maksavat osuutensa Sozialversicherungsssystemin rahoittamiseksi. Maksujen osuus bruttokansantuotteesta oli vuonna 2019 lähes 15 prosenttia, mikä on hieman suurempi kuin Suomessa ja OECD-maiden korkeimpia.
Verovaroista kustannetaan vielä tarveharkintaista toimeentulotukea niille, joilla ei ole muita varoja tai tuloja. Tukimuotoja on paljon, ja monia tukia voi saada yhtä aikaa.
Konservatiivinen perhekäsitys muuttumassa
Yksi erikoisuus saksalaisessa järjestelmässä on vanhoillinen suhtautuminen perheeseen. Järjestelmä on Jokelan mukaan perinteisesti rakentunut mieselättäjämallille.
Aviopuolisoiden verotus on yhteistä. Aikuiset lapset ovat vastuussa vähävaraisten vanhempiensa elättämisestä. Viime vuonna tämä vastuu tosin rajattiin koskemaan vain yli 100 000 euroa vuodessa ansaitsevia aikuisia.
Naiset olivat Länsi-Saksassa pitkään jääneet kotiin hoitamaan lapsia. Itä-Saksassa sen sijaan naisten työllisyysaste oli yli 80 prosenttia ja lapset kävivät pienestä pitäen päiväkodissa.
”Saksojen yhdistymisen jälkeen järjestelmää kehitettiin pitkälti lännen mallin mukaan. Idän ja lännen ero näkyy jonkin verran edelleen. Lapsia pidetään esimerkiksi läntisissä osavaltioissa kotona pidempään kuin itäisissä”, Jokela sanoo.
”Ennen Hartz-reformeja mieselättäjä sai tyypillisesti työttömyysturvan mutta naista ei aktiivisesti velvoitettu osallistumaan työvoimapalveluihin. Naisten ei usein oletettukaan käyvän töissä”, Jokela kertoo.
”Viime vuosina on kuitenkin tehty töitä, jotta mieselättäjämallista siirryttäisiin myös järjestelmätasolla aikuiselättäjämalliin. Siinä molemmat vanhemmat olisivat yhtä lailla oikeutettuja työhön ja sosiaaliturvaan, mutta myös velvollisia aktivoimistoimiin.”
Ero idän ja lännen välillä näkyy yhä myös esimerkiksi työttömyysturvan tasossa. Vauraimmissa läntisissä osavaltioissa ansiosidonnaiseen päivärahaan oikeuttavat enimmäisansio on 7 100 euroa kuussa, itäisissä ”uusissa” osavaltioissa (Neue Länder) vain 6 700 euroa.
Hartz-reformien hyötyjä ja haittoja punnitaan yhä
Saksan työmarkkina- ja sosiaaliturvauudistusten lopullisesta saldosta käydään yhä keskustelua yli 15 vuotta myöhemmin. Hartz-reformien kriitikoiden merkittävin huolenaihe on lisääntyvä köyhyys ja epävarmuus.
Köyhyysriski on monin paikoin kasvanut kymmenessä vuodessa. Hartz-uudistukset lyhensivät keskimääräistä työttömyysjakson kestoa, mutta samalla keskimääräinen palkkataso laski ja matalapalkka-alojen osuus työpaikoista kasvoi kahdeksaantoista prosenttiin.
Vuonna 2015 säädettiin laki minimipalkasta työssäkäyvien köyhyyden vähentämiseksi. Silti vuonna 2019 täysi-ikäisistä työssäkäyvistä saksalaisesta 8 prosenttia alitti tuloillaan köyhyysrajan (60% mediaanitulosta).
”Saksaa on pidetty onnistuneena uudistuksissaan, koska se on onnistunut vähentämään työttömyyttä. Mutta millä hinnalla? Sosiaalipolitiikan näkökulmasta uudistus ei ole täysin onnistunut”, Jokela sanoo.
Viime vuosina eri puolueissa on esitetty korjauksia uudistusten muutamiin valuvikoihin. Kevään mittaan kannatuskyselyissä noussut Vihreä puolue on esittänyt kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien aseman parantamiseksi sosiaaliturvan uudistamista perustulon suuntaan. Tämä on täysin vastoin Hartz-järjestelmän tiukkaa tarveharkintaa ja velvoittavuutta.
Saksan sosiaaliturvajärjestelmän plussat ja miinukset
+ Työmarkkina- ja sosiaaliturvajärjestelmät ovat uudistusten jälkeen edistäneet ihmisten työllistymistä tehokkaasti. Työttömyysaste on yksi Euroopan alhaisimmista.
+ Henkilökohtaiseen ohjaukseen työvoimapalveluihin on ohjattu voimavaroja.
+ Perhevapaat ovat kattavat ja joustavat.
– Työmarkkinoiden jouston myötä matalapalkkaisuus yleistyi ja epävarmuus lisääntyi.
– Perusturvan taso on paikoin riittämätön ja tukijärjestelmä on varsin monimutkainen.
Lue sarjan muut osat:
Suomessa maailman kattavin sosiaaliturva polkee paikallaan
Ruotsi näytti pitkään muille mallia sosiaaliturvan järjestämisessä
Näin Saksa kukisti työttömyyden
Pienet menot, suuret tuloerot – Etelä-Korean sosiaaliturva palvelee taloutta
Näin Pohjolan mallioppilas Tanska parantaa työllisyyttä
Viro sijoitti digitaalisiin palveluihin ‒ perusturva jäi ohueksi
”Hyvinvointivaltio on kuollut” ‒ Näin Hollanti teki sosiaaliturvasta osallistavan
Britannia: sosiaaliturvauudistus jäi torsoksi
Brasilia: Tuleeko Etelä-Amerikan talousjätistä myös sosiaaliturva suurvalta?
Belgia sijoitti sosiaaliturvaan – minkälaisia tuloksia tuli?