Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Toimeen­tulotuen siirto Kelaan paljasti etuuden ongelma­kohdat

Kunnat ja Kela kehittävät yhdessä toimintatapoja erityistä tukea tarvitsevien toimeentulotuen hakijoiden tunnistamiseksi. Yksi erityishuomiota tarvitsevista asiakasryhmistä on nuoret.
Teksti Johanna HytönenKuvat Museoviraston kuva-arkisto

Mielenterveyskuntoutujien Klubitalossa Helsingissä moni kuntoutuja tietää jo ennalta, että uudesta työsuhteesta tulee puolen vuoden mittainen. Klubitalo etsii kuntoutujalle sopivan työpaikan, tukee ja valmentaa työelämään ja ohjaa arjen pulmissa. Työtä kutsutaan siirtymätyöksi, koska se on monelle sopivaa suorittavaa työtä, jonka voi oppia heti paikan päällä.

Ilman järjestön etsimiä työpaikkoja moni kuntoutujista jäisi kokonaan ilman työkokemusta ja saattaisi menettää mahdollisuutensa palata työelämään. Kun työjakso päättyy, seuraavan kuntoutuja saa paikan. Osa heistä jää työjakson jälkeen ainakin hetkeksi ilman työtä ja toimeentulotuen tai työttömyysturvan varaan.

Toisaalta esimerkiksi moni nuori on suorittanut opintonsa loppuun tai löytänyt työpaikan Klubitalon tuella.

Perustoimeentulotuen hakijoissa on ryhmiä, jotka jäävät syystä tai toisesta väliinputoa­jiksi.

Klubitalon kuntoutujat ovat juuri niitä ihmisiä, joille omien asioiden hoitaminen ilman tukea voi olla vaikeaa. Kelan johtava tutkija Minna Ylikännö tunnistaa perustoimeentulotuen hakijoissa ryhmiä, jotka jäävät syystä tai toisesta väliinputoa­jiksi. He hyötyisivät Ylikännön mukaan siitä, että heidät tunnistettaisiin ja ohjattaisiin nopeasti kunnan sosiaalipalveluihin ja mahdolliseen sosiaalihuoltolain mukaiseen palvelutarpeen arviointiin.

Toimeentulotuen siirron voittajat ja häviäjät

Perustoimeentulotuen viime vuonna toteutunut siirto Kelaan on avannut muun muassa tilastollisesti täysin uuden näkymän toimeentulotuen hakijoiden ja heidän tilanteidensa monimuotoisuuteen.

”Näyttää siltä, että toimeentulotuen siirrossa Kelaan on ollut sekä voittajia että häviäjiä. Voittajia ovat ne, jotka vain paikkaavat pienten tulojen aiheuttamaa vajetta toimeentulotuella. Heille on usein helpompaa, että tukea voi hakea huomaamattomasti ja yksinkertaisesti verkossa. Häviäjiä ovat ne, jotka tarvitsisivat tuen hakemiseen enemmän ohjausta tai joiden elämässä on paljon muutoksia ja haasteita”, kiteyttää Kelan tutkija Hanna-Mari Heinonen.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tutkimusprofessorin Pasi Moision mukaan toimeentulotuen hakijoista arviolta 20-40 % tarvitsee toimeentulotuen lisäksi sosiaalityön tukea ja palveluja. Moision mukaan toimeentulotuen yhteys kunnan sosiaalityöhön ja palveluihin on Kela-siirron myötä heikentynyt.

Monissa kunnissa on jo aloitettu kunnan ja Kelan välinen yhteistyö tähän ryhmään kuuluvien auttamiseksi.

Nuorten ohjaaminen sosiaalityöntekijän luo on vaikeutunut aiemmasta. Nuorten tavoittamiseksi pitäisi mennä sinne, missä he liikkuvat. Kuvassa on nuoria miehiä Sturenkadulla Helsingissä 1960-luvulla.

Kasvava joukko nuoria on toimeentulotuen varassa

Moni asiantuntija on huolissaan siitä, että apua tarvitsevien ryhmässä on erityisen paljon nuoria. Monelle nuorelle toimeentulo­tuki on luonteensa mukaisesti lyhytaikainen etuus. Nuorissa on kuitenkin kasvava joukko niitä, jotka jäävät pitkäksi aikaa tuen varaan.

”Aika moni nuori hakee toimeentulo­tukea myös opiskelijan statuksella. Näin ei pitäisi olla, koska opintotuki on opiskelijalle ensisijainen tukimuoto”, Ylikännö sanoo.

Vaikutuksensa voi olla sillä, että opintotuki koostuu valtaosin opintolainasta. Ylikännö arvioi, että opintolainan hakeminen voi olla monelle epävarman tulevaisuuden edessä liian iso kynnys.

”Voi kysyä, ajaako opintotukijärjestelmä nuoria toimeentulotuelle?” Ylikännö jatkaa.

Ajaako opintotukijärjestelmä nuoria toimeentulotuelle?

Hän kehottaa myös pohtimaan, mitä asialle voitaisiin tehdä oppilaitoksissa. Voitaisiinko nuoria tukea enemmän opintosuorituksissa ja antaa uusia mahdollisuuksia kesken jääneiden opintojen suorittamiseen?

Nuorten kohdalla on myös paljon eriarvoistavia tekijöitä. Työttömyysturvan omavastuuaika on nuorille muiden vastaavaa pidempi lukion jälkeen, jos heillä ei ole koulutusta eivätkä he ole olleet työelämässä. Lukion suorittanut nuori joutuu odottamaan työttömyyspäivärahaa viiden kuukauden ajan. Ammattiin valmistuva saa tukea normaalin omavastuuajan jälkeen.

Omavastuun tarkoituksena on ohjata nuoria opiskelemaan tai työelämään. Lopputulos voi kuitenkin olla toinen, jos nuori ei selviä yksin eikä saa tukea itsenäisen elämän aloittamiseen.

Nuoret voivat joutua toimeentulotuen varaan myös armeijan jälkeen, jos he ovat lykänneet opiskelupaikan vastaanottamista palvelusajan yli. Opintotuen maksaminen kun alkaa vasta opintojen käynnistyessä.

Omavastuun tarkoituksena on ohjata nuoria opiskelemaan tai työelämään. Lopputulos voi kuitenkin olla toinen, jos nuori ei selviä yksin eikä saa tukea itsenäisen elämän aloittamiseen.

Tukea tarvitsevia nuoria ei tavoiteta

Kelassa on äskettäin tehty selvitys kuntien ja Kelan välisestä yhteistyöstä nuorten asiak­kaiden kohdalla. Kyselyn perusteella kuntien työntekijät arvioivat, että nuoren ohjaaminen sosiaalityöntekijöiden luo on vaikeutunut aiemmasta. Nuoria on heidän mukaansa vielä vaikeampi tavoittaa nyt kuin ennen perustoimeentulotuen siirtoa Kelaan.

Hanna-Mari Heinonen arvioi, että yhtenä ongelmana ovat puutteelliset asiakastiedot.

”Kelaan kertyy asiakkaista paljon tietoa, mutta se ei siirry kuntiin. Kelasta kuntiin on suora verkkoyhteys, mutta kunnista Kelaan sellaista ei ole”, Heinonen sanoo.

Kelaan kertyy asiakkaista paljon tietoa, mutta se ei siirry kuntiin.

Kelassa on tehty monialaista yhteistyötä toimeentulotuen asiakkaiden palvelun kehittämiseksi. Kun Kelan palveluneuvoja tai etuuskäsittelijä tunnistaa sosiaalityön tarpeen, hän tekee siitä kuntaan ilmoituksen.

”Yhä useammin Kelasta otetaan yhteyttä kuntaan myös suoraan. Tiivis yhteydenpito  helpottaa kaikkien työskentelyä”, Heinonen toteaa tutkimukseen pohjaten.

”Kelassa pohditaan nyt, pitäisikö Kelan ja kuntien välille kehittää yhtenäinen toimintamalli. Kunnat ovat kuitenkin niin eri kokoisia ja niillä on niin erilaisia valmiuksia, että yhden mallin sijasta voisi olla järkevämpää tehdä yhteistyötä eri tavoin. Kartoitamme parhaillaan hyviä paikallisia käytäntöjä ja vahvistamme Kelan työntekijöiden osaamista avuntarpeen tunnistamisessa”, Heinonen kiteyttää.

Toimeentulotuen perusosan alentaminen herättää

THL:n erikoistutkija Paula Saikkonen uskoo, että erityisesti nuorten tavoittamisessa kunnat ja Kela voisivat tehdä vielä enemmän yhteistyötä. Kelasta lähetetään jo nyt kuntiin tiedot nuorista, joiden perusosaa on alennettu.

Perusosaa alennetaan esimerkiksi silloin, jos hakija ei ole täyttänyt hänelle aiemmin annettuja velvoitteita, kuten ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi tai osallistunut työllisyystoimiin.

”Jos nuori hakija tyytyy perusosan alentamiseen, kunnassa pitäisi tehdä hänelle itsenäisen selviytymisen suunnitelma. Nuoria ei kuitenkaan useinkaan tavoiteta ja he jäävät ilman tukea”, Saikkonen kertoo.

Nuorten auttamiseksi pitäisi mennä sinne, missä nuoret liikkuvat. Riippuu kunnasta, onko etsivä nuorisotyö vai jokin muu tapa paras. Saikkonen muistuttaa, että kunnissa on löydetty hyviä ratkaisuja ja käytäntöjä.

Nuorten auttamiseksi pitäisi mennä sinne, missä nuoret liikkuvat.

”Nuoren elämässä 1–2 kuukautta voi olla todella merkityksellinen aika. Jos hänet saadaan nopeasti tuen tai aktivoinnin piiriin, se voi kääntää kehityksen myönteiseen suuntaan”, Saikkonen kiteyttää.

Kela ja kunnat tekevät jo hyvää yhteistyötä

Paula Saikkonen muistuttaa, että kuntien ja Kelan hyviä yhteistyömuotoja pitäisi tuoda enemmän esille ja hyödyntää. Hänkin uskoo, että toimeentulotuen Kela-siirto on hyödyttänyt suuresti niitä hakijoita, jotka pystyvät itsenäisesti hakemaan tukea ja hoitamaan omat asiansa verkossa.

”Suurimmassa riskiryhmässä ovat ne, jotka eivät kykene sähköiseen asiointiin ja asuvat palvelujen tavoittamattomissa. He saattavat olla mielenterveyskuntoutujia, päihdeongelmaisia tai ikäihmisiä, joilla on suuret lääkekustannukset. Jos he eivät saa tukea kunnasta tai sosiaalitoimesta, on suuri riski, että he jäävät kokonaan yhteiskunnan palvelujen ulkopuolelle”, Saikkonen kuvailee.

Esimerkiksi eläkeläisen käytettävissä olevat tulot voivat pudota romahdusmaisesti isojen lääkekustannusten vuoksi. Lääkkeet voivat jopa jäädä kokonaan ottamatta, jos niihin ei ole varaa.

Kunnissa on käytetty enemmän asiakaskohtaista harkintaa tuen myöntämisessä kuin Kelassa.

Kun Kela ja kunnat nyt tekevät aiempaa läheisempää yhteistyötä, on huomattu, että kunnissa on perustoimeentulotuen myöntämiseen kuuluvaa harkintaa käytetty eri tavoin. Perustoimeentulotukea ei esimerkiksi kaikissa kunnissa ole alennettu, vaikka tuen hakija ei olisi täyttänyt velvoitteitaan.

”Perustoimeentulotukea voitaisiin näissä tilanteissa  lain mukaan alentaa, ellei se ole asiakkaan kokonaistilanteen huomioiden kohtuutonta. Perusosan alentamiseen liittyvät käytännöt eivät kuitenkaan ole olleet johdonmukaisia”, Hanna-Mari Heinonen lisää.

Kelan työntekijöitä on viime vuoden aikana haastateltu toimeentulotuen käsittelyn ongelmakohdista. Osa Kelaan rekrytoiduista entisistä kunnan sosiaalitoimen työn­tekijöistä on todennut, että Kelan linja on tiukempi kuin kuntien. Tosin päinvastaisiakin esimerkkejä on.

Vastuiden jakautumisesta on myös ollut epäselvyyttä. Kun vastuu asiakkaan asian käsittelystä jakautuu Kelassa useammalle henkilölle, myös päätäntävaltaa on jaettu tasaisemmin koko organisaatioon.

Kunnat ovat esittäneet Kelan työkaluksi myös huoliseulaa.

Kunnat ovat esittäneet Kelan työkaluksi myös niin kutsuttua huoliseulaa. Se olisi ennalta määritelty kriteeristö, jonka avulla tunnistettaisiin sosiaalityön tai avun tarve. Myös asiakkaan tiliotteet voivat auttaa asiakkaan elämäntilanteen hahmottamisessa.

Kuntien sosiaalityöntekijöiden mukaan ne voivat paljastaa esimerkiksi toimeentulo-ongelmien taustalla olevan peliriippuvuuden tai päihdeongelman.

Suuret lääkekulut voivat sekoittaa talouden, vaikka tulot muuten riittäisivät. Kuvassa myydään vihanneksia vuonna 1964.

Harhaluuloja ja innovaatioita

PRO SOS -hankkeen tutkija Minna Zechner on koonnut toimeentulotuen siirron jälkeistä sosiaalityötä koskevan selvityksen.

PRO SOS on sosiaalialan osaamiskeskusten, Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen ja kuntien käynnistämä hanke, jonka tehtävänä on maakuntien sosiaalityön kehittäminen ja sosiaalityön aseman vahvistaminen sote-uudistuksessa.

Zechner kiittelee Kelaa innovatiivisuudesta ja nopeasta reagoinnista toimeen­tulotuen siirron ongelmiin. Hän ottaa esimerkiksi Kelan suunnitteleman elämäntilanteen kartoituksen. Sen avulla Kelan asiantuntija voi arvioida, milloin on syytä ottaa yhteyttä kuntaan.

”On ollut sellaisiakin tilanteita, että kunnassa ei tiedetä, miksi asiakkaan tiedot on lähetetty Kelasta kuntaan ja mistä asiakkaan kanssa pitäisi keskustella. Niin ikään on paljastunut, ettei kunnissa tiedetä, kuka Kelassa tekee päätökset ja miten niitä tehdään. Vastaavasti Kelassa ei aina tunneta kuntien ihmisiä ja päätöksentekoprosessia”, Zechner jatkaa.

”On ollut sellaisiakin tilanteita, ettei kunnassa tiedetä, miksi asiakkaan tiedot on lähetetty Kelasta kuntaan.”

Paula Saikkosen mukaan erityisesti asumismenojen maksamisessa on ollut epäselvyyttä. Asiakas on esimerkiksi voinut olettaa, että Kela maksaa vuokran suoraan. Vasta häädön uhatessa on havahduttu siihen, että asiakkaan olisi pitänyt itse huolehtia maksamisesta. Kun perustoimeentulotuki haetaan Kelasta, etuuskäsittelijällä on näkymä kaikkiin asiakkaan saamiin etuuksiin.

Toimeentulotuen myöntämisen tulisi olla yhdenmukaista

Perustoimeentulotuen siirron yhtenä kantavana tavoitteena on ollut toimeentulotuen myöntämisen yhdenmukaistaminen. Kelassa on jouduttu laatimaan lainmukaisia ohjeistuksia pieniä yksityiskohtia myöten. Tämä on ollut haastavaa, kun pelkkiä tulkintaohjeita on noin 600 sivua.

Ongelmallisia ovat erityisesti suuret lääkekulut tai vastaavat menot tilanteessa, jossa tulojen pitäisi laskennallisesti muuten riittää elämiseen. Suuri ja ylimääräinen mutta välttämätön menoerä voi painaa talouden miinukselle.

Eläkeläisten suuri osuus toimeen­tulotuen hakijoista näyttäisi johtuvan suurista lääkekuluista. Hakemusten korkea hylkäysprosentti kummastutti  Minna Ylikännöä, joka aikoo tutkia tarkemmin, mistä se johtuu.

”Näyttää siltä, että kunnissa käytettiin lääke­kustannusten korvaamisessa enemmän harkintaa, kun kunnat myönsivät perustoimeentulotukea”, Ylikännö kertoo.

Lääkekuluja vastaava esimerkki voisi olla pihan auraamisen korvaaminen.

”Kelan etuusohjeessa todetaan, että lumityöt eivät ole hyväksyttäviä menoja, jotka voitaisiin huomioida perustoimeentulotukea myönnettäessä. Toisaalta tiedämme, että kotipalvelu ei tule pihaan, jos sitä ei ole aurattu. Korvaamatta jättäminen tarkoittaisi käytännössä, että tuen hakija jäisi ilman ehkä elintärkeää kotipalvelua”, Ylikännö päättää.