Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Asiantuntijat: Toimeentulo­tuen siirto Kelaan on helpottanut pieni­tuloisimpien tilannetta

Perustoimeentulotuen Kela-siirrosta ei saatu toivottuja säästöjä, mutta siirtoon kohdistuneista odotuksista moni muu on toteutunut. Kaikkien asiakasryhmien tarpeita ei asiantuntijoiden mukaan ole silti täysin huomioitu.
Teksti Johanna HytönenKuvat Amir Tahvonen
Perustoimeentulotuen Kela-siirrosta ovat hyötyneet erityisesti pienituloiset asiakkaat, jotka hallitsevat tuen hakemisen verkossa.
Perustoimeentulotuen Kela-siirrosta ovat hyötyneet erityisesti pienituloiset asiakkaat, jotka hallitsevat tuen hakemisen verkossa.

Valtiontalouden tarkastusviraston tuore raportti perustoimeentulotuen siirrosta Kelaan kritisoi muun muassa siirron kustannuksia ja vaikuttavuutta.

Sen sijaan siirto Kelaan on raportin mukaan parantanut tuen hakijoiden yhdenvertaisuutta koko maassa. Toisaalta perustoimeentulotuen hallinnolliset menot ovat siirtoa seuranneen kolmen vuoden aikana olleet noin kolme kertaa arvioitua suuremmat.

Taloudelliset vaikutukset eivät ole niin kohtalokkaat kuin osin on arveltu.

Toimeentulotuki on monien asiantuntija-arvioiden mukaan kuitenkin kehittynyt parempaa suuntaan kuin ennen siirtoa. Toimeentulotukijärjestelmä olisi joka tapauksessa ollut kehittämisen tarpeessa, eivätkä taloudelliset vaikutukset ole niin kohtalokkaat kuin osin on arveltu.

”Kelan valtakunnallinen järjestelmä tulee väistämättä edullisemmaksi kuin se, että kunnat olisivat lähteneet kukin erikseen kehittämään toimeentulotuen järjestelmiä”, arvioi Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) erikoistutkija Paula Saikkonen.

”Kelan valtakunnallinen järjestelmä tulee väistämättä edullisemmaksi kuin se, että kunnat olisivat lähteneet kukin erikseen kehittämään toimeentulotuen järjestelmiä”

Kelan toimeentuloturvaetuuksien osaamiskeskuksen päällikkö Pasi Pajula uskoo, että yhteiskunta saa toimeentulotuessa rahalleen vastinetta.

”Toiminta on valtakunnallisesti yhdenvertaista, ja tuen alikäyttöä on mitä ilmeisimmin pystytty vähentämään. Kaikki asiakkaan Kela-asiat käsitellään kerralla tehokkaammin kuin koskaan aikaisemmin. Nämä ovat merkittävästi asiakkaiden arkeen vaikuttavia asioita”, hän muistuttaa.

Etuuskäsittelijöiden määrä tuplattiin

Merkittävimpänä syynä toimeentulotuen arvioitua korkeampiin kustannuksiin ovat Kelan henkilöstö- ja järjestelmäpanostukset. Etuuskäsittelijöitä on nyt yli 1 500 eli noin kaksi kertaa sen verran kuin siirron käynnistyessä.

Etuuskäsittelijöitä on nyt yli 1 500.

Perustoimeentulotuen välittömät hallinnolliset kustannukset olivat vuonna 2019 noin 100 milj.euroa, vaikka käynnistysvaiheen arvio oli noin 32 milj. euroa.

”Kustannusarvioiden tekemiseen vaikuttivat muun muassa lainvalmistelun aikataulut, joita voidaan pitää näin suurelle muutokselle tiukkoina. Kuntien toiminnasta toimeentulotuen käsittelyssä ei ollut saatavissa yhdenmukaista ja kattavaa tietoa. Lisäksi uudistuksen tarkka sisältö muuttui aivan valmistelun loppumetreille saakka”, Pajula toteaa.

Toimeentulotuen alikäyttö arvioitiin todellista suuremmaksi

Saikkonen on vakuuttunut siitä, että toimeentulotuen siirto Kelaan on vähentänyt tuen alikäyttöä.

”Varsinaisia tutkimustuloksia tästä ei ole olemassa. Tilastokeskuksen pienituloisimpien tiedoista voidaan kuitenkin päätellä niin”, hän toteaa.

Alikäytön arviointia vaikeuttaa Saikkosen mukaan talouden kasvu, joka ylipäätään vähentää toimeentulotuen tarvetta.

Arvioiden mukaan toimeentulotuen saajien määrä olisi voinut jopa tuplaantua.

Arvioiden mukaan toimeentulotuen saajien määrä olisi voinut jopa tuplaantua. Etuuden alikäyttö arvioitiin ilmeisesti kuitenkin todellista suuremmaksi.

Laskelmia tehtiin muun muassa sosiaaliturvan SISU-mikrosimulointimallilla. Se perustuu rekisteridataan, jossa ei ole mukana omaisuuteen liittyvää tietoa. Osa niistä, jotka arvioitiin oikeutetuiksi tukeen, eivät sitä välttämättä omaisuutensa vuoksi olisi saaneet.

”Alikäytön luotettavaksi tutkimiseksi tarvittaisiin tietoja muidenkin kuin toimeentulotuen saajien tuloista, menoista ja varallisuudesta. Tällaisia tietoja ei kuitenkaan ole saatavilla”, toteaa Kelan tutkija Tuija Korpela.

Nuorten osuus toimeentulotuesta kasvussa

Nuorten osuus toimeentulotuen saajista kasvoi heti toimeentulotuen Kela-siirron jälkeen. Voidaan olettaa, että nuorten joukossa oli tuen alikäyttöä.

Nuorten toimeentulotuen saajien määrä on huippuvuodesta laskenut sekä vuonna 2018 että 2019.

”Tuen saajien määrän laskua selittää ainakin työttömyyden vähentyminen nuorten joukossa”, Korpela toteaa.

16 prosenttia alle 25-vuotiaista nuorista sai vuonna 2019 tukea vähintään yhden kuukauden ajan.

Silti 16 prosenttia alle 25-vuotiaista nuorista sai vuonna 2019 tukea vähintään yhden kuukauden ajan. Vailla opiskelupaikkaa ja työtä olevat tulottomat nuoret saavat nyt helpommin tarvitsemansa rahallisen tuen, mutta kuntien sosiaalityöntekijät eivät välttämättä enää nuoria perinteisin keinoin tavoita.

Työttömyys altistaa toimeentulotuelle

Työttömyys ja erityisesti pitkäaikaistyöttömyys, yksinhuoltajuus sekä terveysongelmat lisäävät toimeentulotuen tarvetta.

Pitkäaikaistyötön jää usein perusturvan varaan. Lähes 40 % työmarkkinatuen saajista saa perustoimeentulotukea.

Työttömistä toimeentulotuen saajista valtaosa on Kelan työttömyysturvan saajia.

”Työttömistä toimeentulotuen saajista valtaosa on Kelan työttömyysturvan saajia. He työllistyvät usein heikommin kuin ansioturvan saajat, vaikka työllisyystilanne yleisesti onkin viime vuosina parantunut”, Korpela kertoo.

Harkinnanvaraisuus on tuttua Kelalle

Perustoimeentulotuen siirto Kelaan oli Pajulan mukaan laaja uudistus, jossa liitettiin yhteen useita organisaatioita, järjestelmiä ja toimintatapoja.

Kelassa luotiin yhtenäinen ohjeistus toimeentulotuen tarveharkinnan toteuttamiseksi. Hakemusten käsittelyä nopeutettiin pian siirron jälkeen lisäämällä etuuskäsittelijöiden mahdollisuuksia itsenäiseen päätöksentekoon.

Toimeentulotuen käsittelyajat ovat vuoden 2017 keväästä lähtien pysyneet keskimäärin lain sallimissa rajoissa.

Toimeentulotuen käsittelyajat ovat vuoden 2017 keväästä lähtien pysyneet keskimäärin lain sallimissa rajoissa. Eduskunnan oikeusasiamiehelle osoitettujen kantelujen määrä on vähentynyt jonkin verran.

”Kanteluja tehdään varmasti jatkossakin, koska osa toimeentulotuen myöntämisestä on harkinnanvaraista. Harkinnanvaraisuus on osa järjestelmää ja tarpeen säilyttää, jotta asiakkaiden tai heidän perheidensä elämäntilanne ei merkittävästi heikkenisi taloudellisten haasteiden vuoksi”, Saikkonen arvioi.

”Harkinnan käyttäminen ei ole Kelalle ja kelalaisille mikään uusi asia”

Harkinnanvaraisuus on myös Pajulan mielestä välttämätön osa toimeentulotuen toimeenpanoa.

”Harkinnan käyttäminen ei ole Kelalle ja kelalaisille mikään uusi asia”, hän lisää.

Näin yhdenmukaisuus varmistetaan toimeentulotuen hakemisessa

Kelassa on yhdenmukaisuuden varmistamiseksi käytössä selkeät etuusohjeet. Etuuskäsittelijät perehdytetään ja koulutetaan yhdenmukaisesti toimeentulotuen käsittelyyn.

”Meillä on myös erityistä harkinnan käyttämiseen liittyvää koulutusta. Kaikilla käsittelijöillä on lisäksi mahdollisuus saada apua tapausten käsittelyn yhteydessä esiin nouseviin kysymyksiin. Harkintaa ei tarvitse tehdä yksin”, Pajula korostaa.

Kelassa on niin lääketieteellistä, farmaseuttista kuin juridista osaamista.

”Toimeentulotuen hakemisen yhteydessä on usein tarve käsitellä asiakkaan Kela-asiat yhtenä kokonaisuutena. Myös tähän on kehitetty toimintatapoja. Tarvittaessa tehdään tiivistä yhteistyötä myös kumppaneiden, kuten kuntien, kanssa, jotta varmistetaan johdonmukaisuus asiakkaan tarvitsemien tukien ja palveluiden järjestämisessä”, Pajula kertoo.

Kelan käsittelyjärjestelmää kehitetään edelleen siten, että käsittelijällä olisi kaikki harkinnan tueksi tarvittava tieto helposti ja kattavasti käytettävissään.

Kelassa myös seurataan toimeentulotuen käsittelyä ja sen laatua monin eri tavoin. Kertynyttä tietoa sekä muutoksenhausta saatavaa tietoa hyödynnetään ohjeiden kehittämisessä sekä koulutusten järjestämisessä.

Kelan käsittelyjärjestelmää kehitetään edelleen siten, että käsittelijällä olisi kaikki harkinnan tueksi tarvittava tieto helposti ja kattavasti käytettävissään.

”Kiire on haaste kaikelle harkintaa vaativalle työskentelylle.”

”Työvälineiden ja olosuhteiden pitää tukea laadukasta työtä. Esimerkiksi kiire on haaste kaikelle harkintaa vaativalle työskentelylle. Kelan toiminnan laatu on toimeentulotuen käsittelyn edetessä ja asiakastiedon karttuessa parantunut ja tulee paranemaan myös jatkossa”, Pajula lisää.

Jokainen kunta kokee muutoksen omalla tavallaan

Kelassa on kolmen vuoden ajan johdonmukaisesti kehitetty yhteistyötä kuntien kanssa.

”Muutos on ollut Kelalle ja kaikille kunnille ainutlaatuinen. Jokainen kunta on kokenut muutoksen omalla tavallaan ja jokaisen kunnan kanssa tehtävä yhteistyö on omanlaistaan. Muutoksen myötä kumppanin tekemiseen on täytynyt tutustua aiempaa paremmin, puolin ja toisin”, Pajula toteaa.

Suurin haaste Kelan ja kuntien käytännön yhteistyölle on se, ettei lainsäädäntöä sekä tietojen luovuttamista ja saamista koskevia säännöksiä ole kirjoitettu kahden toimijan mallille.

Yhteistyötä ei ole helpottanut se, että samaan aikaa sosiaalityö on murroksessa.

”Se on ollut tärkeää yhteisesti kuntien kanssa tunnistaa, jotta toimintaa kehitetään samaan suuntaan. Yhteistyötä on tehty ja tehdään monella eri tasolla. Suurin haaste käytännön yhteistyölle on se, ettei lainsäädäntöä sekä tietojen luovuttamista ja saamista koskevia säännöksiä ole kirjoitettu kahden toimijan mallille”, Pajula valaisee.

Luottamus kasvaa Kelan ja kuntien välillä

Luottamuksen kasvattaminen ja yhteisten tavoitteiden asettaminen ovat olleet suurimpia haasteita. Pajula arvioi, että näissä asioissa on päästy hyvin eteenpäin.

Kela ottaa vuonna 2020 vastuun Toimeentulotuen yhteistyöfoorumista. Se on perustettu kuntien ja Kelan välisen vuorovaikutuksen areenaksi. Tarkoituksena on paneutua aluksi erityisesti asumista koskeviin toimeentulotuen kysymyksiin.

Lisäksi aikomuksena on perustaa Kelan ja kuntien yhteistyöverkosto edistämään alueilla tehtävää hyvää yhteistyötä ja jakamaan hyviä käytäntöjä. Käynnissä on myös alueiden omia kehittämishankkeita.

Toimeentulotuki kantaa asumisen ja omavastuiden kustannuksia

Toimeentulotuen käyttö oli vuonna 2019 noin puolen prosentin kasvussa. Vuonna 2018 toimeentulotukia maksettiin 811 milj. euroa.

Toimeentulotuki on viimesijainen etuus, johon turvaudutaan, jos omat tulot ja ensisijaiset etuudet eivät kata välttämättömiä menoja. Toimeentulotuella paikataan tarvittaessa ensisijaisten etuuksien ja perusturvan puutteita tai ympäröivän yhteiskunnan muutoksia.

Toimeentulotukea seurataan kohdennetusti eri asiakasryhmien osalta. Näin pystytään varautumaan esimerkiksi siihen, että alkuvuodesta näkyy erityisesti terveysmenoihin liittyvien omavastuiden vaikutus.

”Toimeentulotuen kehitystä olisi seurattava kohdennetusti eri asiakasryhmien osalta. Näin voidaan varautua siihen, että esimerkiksi alkuvuodesta näkyy erilaisten, erityisesti terveysmenoihin liittyvien omavastuiden vaikutus. Usein myös vuokria tarkistetaan vuodenvaihteessa. Toisaalta erilaiset lainmuutokset tulevat usein myös voimaan vuodenvaihteessa, mutta niiden vaikutukset näkyvät vasta pienellä viiveellä”, Pajula toteaa.

Selkeitä syitä toimeentulotuen määrän kasvulle on vaikea löytää.

”Asumisen menot vaikuttavat hakijamääriin. Iäkkäillä hakijoilla terveysmenot ovat suuria. Työttömien hakijoiden tulot ovat yksinkertaisesti liian pieniä päivittäisiin menoihin eikä tukipalveluja ole riittävästi, jotta kaikkien elämäntilanne voisi parantua. Koska toimeentulotuesta on tullut yhä useammalle pitkäaikainen tuki, työllisyystilanteen paraneminenkaan ei leikkaa hakijamäärän kasvua”, Pajula summaa.

”Toimeentulotukea kehitettävä asiakkaan näkökulmasta”

Toimeentulotuen myöntämisessä ja harkinnanvaraisuudessa on yhä kehittämistä. THL:n erikoistutkija Paula Saikkonen arvioi, että toimeentulotukea ja Kelan ja kuntien yhteistyötä pitäisi edelleen kehittää nimenomaan asiakkaiden tarpeiden näkökulmasta.

Saikkosen ja Kelan tutkimuksen ryhmäpäällikön Minna Ylikännön tuoreessa tutkimusartikkelissa tunnistetaan toimeentulotuen asiakasryhmiä, joille voitaisiin suunnitella toimeentulotuen palvelut yhdessä kuntien kanssa vielä nykyistä paremmin.

Esimerkiksi eläkkeensaajien terveydenhoitomenot ovat yksi merkittävä syy toimeentulotuen hakemiseen.

”Olisi tärkeää, että näiden asiakkaiden tarpeet huomioitaisiin ja he saisivat mahdollisimman nopeasti tarvitsemansa rahallisen avun”, Saikkonen toteaa.

Ikäihmiselle voitaisiin tarjota tukea toimeentulotuen hakemiseen jo terveydenhuollossa.

Saikkonen arvioi, että toimeentulotukea pitäisi kehittää tulevaisuudessa enemmän myös niiden ehdoilla, joilla on elämänhallinnan haasteita.

Kelan työntekijöille tehdyn kyselyn aineiston perusteella näyttää siltä, että vaille tarvitsemaansa apua saattavat nyt jäädä asiakkaat, joilla on elämänhallintaa ja toimintakykyä uhkaavia ongelmia, kuten mielenterveysongelmia, työkyvyn heikkenemistä, uhkapelaamista ja päihderiippuvuutta.

Kelan tutkija Tuija Korpela nostaa esiin toisen kiinnostavan havainnon.

”Kolmen vuoden takaiseen tilanteeseen verrattuna yhä useammalla toimeentulotukea saavalla kotitaloudella on ansiotuloja. Syitä tämän takana olisi hyvä selvittää. Johtuuko se esimerkiksi kohonneista asumiskustannuksista, osa-aikatyön yleistymisestä vai aktiivimallista? Jonkin verran tähän voi vaikuttaa myös tulorekisteri, jonne tulotiedot kertyvät aiempaa nopeammin ja varmemmin.”

Toimeentulotuen Kela-siirron tuomat uudet mahdollisuudet ovat tutkijoiden mukaan selvästi helpottaneet toimeentulotuen hakemista niiden joukossa, jotka pystyvät sujuvasti hakemaan tukea verkossa ja hoitamaan itsenäisesti asioitaan.

Nyt pitäisi tutkijoiden mielestä ottaa paremmin huomioon ne hakijat, joiden elämäntilanne on haastava. Hallitusohjelmassa on nostettu esiin yhden vanhemman perheiden ja yksin asuvien suuri osuus toimeentulotuen saajien joukossa. Perusturvaa koskevassa hallituksen lakiesityksessä muistutetaan, että toimeentulotuen saajista kolme neljäsosaa on yksin asuvia miehiä tai naisia.

Hallitus korotti lakiesityksessään vähimmäismääräisiä etuuksia eli perusturvaa, jotta ensisijaiset etuudet helpottaisivat kaikkein pienituloisimpien asemaa ja vähentäisivät riippuvuutta toimeentulotuesta.

Lapsilisän yksinhuoltajakorotus tuli voimaan vuoden 2020 alussa. Sillä haluttiin helpottaa yksinhuoltajien tilannetta. Korotukseen ovat hallituksen esityksen mukaisesti oikeutettuja myös toimeentulotukea saavat perheet.

 

https://sosiaalivakuutus.fi/asiantuntijat-toimeentulotuen-siirto-kelaan-on-helpottanut-pienituloisimpien-tilannetta/#box-story-0