Perustoimeentulotuen siirtyminen kunnilta Kelan hoidettavaksi loi uusia tarpeita Kelan ja kuntien sosiaalipalveluiden yhteistyölle. Huolta herätti esimerkiksi se, miten Kelan työntekijät osaavat tunnistaa toimeentulotukihakijoiden tarvetta sosiaalipalveluille.
Heidi Turkian tuore väitöstutkimus selvitti toimintatutkimuksen keinoin Kelan ja kuntien yhteistyön sekä asiakasohjauksen kehittämistä perustoimeentulotuen Kela-siirron jälkeen. Kelassa työskentelevä Turkia oli haaveillut väitöstutkimuksen tekemisestä jo pidempään. Kun perustoimeentulotuen Kela-siirrosta päätettiin, Turkia ajatteli, että siinä olisi tärkeä aihe tutkittavaksi.
”Kelan toimeentulotukiryhmän, Etelä-Karjalan palveluryhmän ja Eksoten sosiaalipalveluiden välillä ei ollut ennen tutkimushanketta olemassa juuri mitään yhteistyömalleja. Tutkimuksen tarkoituksena oli lähteä kehittämään sellaisia.”
Turkia perusti tutkimusta varten Etelä-Karjalaan paikallisen työryhmän. Se suunnitteli ja toteutti kokeiluja, joiden avulla kehitettiin Kelan ja Eksoten yhteistyötä ja asiakasohjausta. Työryhmään kuului sekä Kelan että Eksoten työntekijöitä.
”Yksi isoista haasteista Kelan ja kuntien välisessä yhteistyössä ovat resurssit. Meitä auttoi, että Etelä-Karjalan sairaanhoitopiiri vastaa monen kunnan sosiaalityöstä. Muutaman henkilön yhteistyöllä pystyimme jo katsomaan ison alueen asioita.”
Toisen työhön tutustuminen osaksi perehdytyssuunnitelmaa?
Perustoimeentulotuki siirtyi Kelan hoidettavaksi vuoden 2017 alussa. Työryhmä tapasi ensi kertaa elokuussa 2017, ja ensimmäiset kokeilut aloitettiin saman vuoden marraskuussa.
”Etelä-Karjalassa vastakkainasettelu Kelan ja sosiaalitoimen välillä väheni tosi nopeasti, kun saimme ymmärrystä toistemme työstä. Ihan kaikki hankkeessa tehdyt kokeilut, olivatpa ne hyviä tai huonoja, tukivat yhteistyön kehittämistä. Vaikka hankkeen loppuvaiheessakin oli asioita, joista olimme eri mieltä, kaikista asioista pystyttiin keskustelemaan.”
Yksi hankkeessa tehdyistä kokeiluista, joka jäi paikallisesti pysyvään käyttöön, oli toisen työhön tutustuminen. Kelan asiakaspalvelijoita ja toimeentulohakemusten käsittelijöitä kävi seuraamassa puoli päivää Eksoten aikuissosiaalityön ja maahanmuuttopalveluiden neuvontapisteen työarkea. Eksoten työntekijöitä taas kävi vastaavasti tutustumassa Kelan asiakkuuspalveluihin ja ratkaisutyöhön.
”Konkreettinen tutustuminen toisen työhön avasi paljon sitä, miten palvelu Kelassa ja kunnassa tapahtuu. Se auttoi myös siinä, että työntekijät osasivat konkreettisesti ohjata asiakkaan oikeaan paikkaan”, Turkia sanoo.
Työryhmä pohti, että toisen työhön tutustumisen olisi hyvä olla niin Kelan kuin kuntienkin uusien työntekijöiden perehdytysohjelmassa. Valtakunnallisesti se ei toistaiseksi ole päätynyt perehdytysohjelmaan. Etelä-Karjalassakaan perehdytystapaamiset eivät ole toteutuneet korona-aikana, mutta muuten säännöllisiä tapaamisia on jatkettu.
Asiakkuusvastaava voi toimia yhteyshenkilönä Kelan ja kunnan välillä
Toinen Turkian tutkimuksessa onnistuneena koettu kokeilu oli asiakkuusvastaavapalvelu. Kokeilu oli aloitettu Kelassa jo aiemmin, ja se on sittemmin vakiintunut käyttöön valtakunnallisesti. Ideana on, että kun ihminen esimerkiksi mullistuneen elämäntilanteen takia tarvitsee enemmän tukea ja selvittelyapua, hänelle nimetään määräajaksi oma vastaava henkilö.
”Asiakkuusvastaava seuraa asiakkaan tilannetta tarpeen mukaan ja voi neuvoa häntä siinä, mitä tulee tehdä. Hän voi toimia yhteyshenkilönä Kelan ja kunnan sosiaalitoimen välillä ja auttaa siinä, että asiakkaan asioita saadaan vietyä paremmin eteenpäin yhdessä.”
Kokeilussa todettiin, että asiakkuusvastaavat huomasivat asioita, jotka olisivat muuten jääneet huomaamatta.
”Tällaisia olivat esimerkiksi Kelan omat virheet: Asiakkaan kanssa oli vaikka saatettu sopia, että Kela maksaa jonkin laskun, mutta rahat olikin siirretty asiakkaan tilille, jotta hän maksaisi laskun itse. Tällaisessa tilanteessa asiakkuusvastaava saattoi soittaa asiakkaalle ja neuvoa maksamaan laskun”, Turkia havainnollistaa.
”Joillekin asiakkaille voi riittää yksi tapaaminen asiakkuusvastaavan kanssa, toinen tarvitsee 10 tapaamista. Yksi haaste oli tunnistaa, milloin asiakas voi siirtyä määräaikaiseksi tarkoitetusta palveluista niin sanottuihin normaaleihin palvelukanaviin. Tähän ei löytynyt vastausta.”
Tiedonkulun ongelmat vaikeuttavat työtä
Tutkimuksessa tuli selvästi esiin, että Kelan ja kuntien välisen tiedonkulun hankaluuksien koettiin tekevän asiakkaiden ohjaamisesta sekä Kelan ja Eksoten yhteistyöstä vaikeampaa.
”Tiedonkulussa on ensinnäkin laista tulevia rajoitteita siinä, mitä tietoa asiakkaasta voidaan ylipäätään välittää Kelasta kuntiin ja toisin päin. Tietosuojalainsäädäntöä tosin pidettiin sosiaalityön osalta selkeänä. Oli myös paljon tietojärjestelmiin ja työn käytäntöihin liittyviä haasteita siinä, miten tietoa saadaan välitettyä silloin, kun tietosuojalaki sen sallii.”
”Kelalla ja kunnilla ei ole olemassa kaksisuuntaista tietojärjestelmää, johon voisi kirjata tietoja asiakkaiden tilanteista. Niinpä paikallisesti on kehitetty erilaisia yhteydenottotapoja”, Turkia kertoo.
Etelä-Karjalassa Kelan ja kuntien käytössä olivat puhelin ja suojatut sähköpostit.
Yhdessä Turkian tutkimuksen osakokeilussa tiedonkulkua pyrittiin avittamaan antamalla asiakkaan mukaan konkreettinen muistilappu. Esimerkiksi Kelan työntekijä saattoi kirjoittaa lappuun, mikä asia asiakkaan tulisi hoitaa kunnan sosiaalityöntekijän kanssa.
”Asiakas ei välttämättä pysty sanoittamaan työntekijälle selvästi, mikä asia hänen on hoidettava. Asiat ovat monimutkaisia, ja kielitaitokin voi olla haaste. Kun kahdensuuntainen tiedonkulku Kelan ja kunnan välillä ei toimi, syntyy helposti väärinkäsityksiä eikä asiakkaan asia välttämättä etene.”
Kelassa aloitettiin vuonna 2020 työ uuden, kaksisuuntaisen tietojenvaihdon kumppanien kanssa mahdollistavan palvelun kehittämiseksi. Ensimmäisessä vaiheessa keskitytään kuntien ja Kelan väliseen toimeentulotukitietojen välitykseen. Työ etenee vaiheittain, ja tavoitteena on, että käyttöliittymä kahdensuuntaiselle tiedonvälitykselle saadaan käyttöön vuoden 2021 aikana.
Turkia havaitsi tutkimuksessaan, että kuntien ja Kelan tiedonkulun lisäksi myös Kelan asiakaspalvelijoiden ja hakemusten ratkaisijoiden välinen tiedonkulku takkuili ajoittain. Asiakaspalvelijat kokivat esimerkiksi hankalaksi, ettei hakemuksen käsittelijään ollut mahdollista ottaa suoraan yhteyttä.
”Tieto asiakkaiden tilanteista kulkee asiakkaita kohtaavien asiakaspalvelijoiden ja hakemusten käsittelijöiden välillä pääasiassa sisäisen tietojärjestelmän kirjauksina”, Turkia kertoo.
Jos kaikkia kirjauksia ei ehditä tai huomata lukea, siitä seuraa pahimmillaan vääriä ratkaisuja, joissa ei ole otettu huomioon kaikkia asiakkaan tilanteeseen vaikuttavia asioita. Kelan sisäistä yhteistyötä kehitetään parhaillaan ASKO-ohjelmassa.
Sosiaalityön tarve opittu tunnistamaan Kelassa paremmin
Turkian tutkimushankkeen loppukyselyssä keväällä 2019 sekä Kelan että Eksoten työntekijät arvioivat, että Kelan työntekijät olivat oppineet tunnistamaan perustoimeentulotukea hakevien asiakkaiden sosiaalipalveluiden tarpeen aiempaa paremmin.
”Sosiaalibarometritutkimuksissa on havaittu sama ilmiö valtakunnallisesti”, Turkia sanoo.
”Kelan työntekijöilleen järjestämää koulutusta ja ohjeistusta on kehitetty paljon, mikä on varmasti vaikuttanut asiaan. Lisäksi on tehty työtä kunnan työntekijöiden kanssa ja käyty vuoropuhelua siitä, millaisissa tilanteissa asiakas tarvitsee sosiaalityötä ja millaisissa asioissa huoli-ilmoitus kannattaa tehdä.”
Miten Kelan ja kuntien yhteistyötä sitten tulisi kehittää jatkossa?
”Olisi tärkeää saada toimivat yhteydenottokanavat, ja tietosuoja-asioita tulisi kehittää siten, että ne mahdollistaisivat paremmin yhteisasiakkuuden. Näin asiakkaiden tilanteet voitaisiin hoitaa hyvässä yhteistyössä ja kaikki saisivat tarvitsemansa palvelun.”
Heidi Turkian väitös Monialaisen yhteistyön ja asiakasohjauksen kehittäminen Kelan ja kuntien välillä. Toimintatutkimus perustoimeentulotuen siirrosta Kelaan tarkastetaan Helsingin yliopistossa 21.5.2021.
Perustoimeentulotuen Kela-siirron lyhyt historia
Vuoden 1982 sosiaalihuoltolaissa säädettiin nykyaikaisesta toimeentulotuesta, jonka käsittely oli kuntien vastuulla. Toimeentulotuen Kela-siirrosta on keskusteltu sosiaalihuoltolain voimaan astumisesta lähtien. Perustoimeentulotuen siirtoa myös kokeiltiin 1990-luvulla monissa eri kuntakokeiluissa.
Vuonna 1998 toimeentulotuesta säädettiin ensi kertaa omassa laissaan. 2000-luvulla laissa yhtenäistettiin myöntämiskäytäntöjä ja käsittelyaikoja.
Perustoimeentulotuen siirtämisestä Kelaan annettiin hallituksen esitys tammikuussa 2015. Täydentävän toimeentulotuen käsittely jätettiin kuntien vastuulle. Hallituksen esityksessä korostettiin kuntien ja Kelan velvollisuutta hoitaa asiakkaiden asioita yhteistyössä sekä Kelan ohjaus- ja neuvontavelvollisuutta.
Uudistuksella haluttiin muun muassa yksinkertaistaa ja helpottaa asiointia sekä lisätä yhdenvertaisuutta. Yhtenä tavoitteena oli myös vapauttaa sosiaalityöntekijöiden ja sosiaaliohjaajien työaikaa toimeentulotukiasioiden ratkomisesta muuhun työhön. Usein perustoimeentulotukea hakevilla ei ole tarvetta sosiaalipalveluille, ainoastaan taloudelliselle tuelle.
”Kuntien välillä oli isoja eroja siinä, miten toimeentulotuen käsittely oli järjestetty. Varsinkin isommissa kunnissa perustoimeentulotukihakemusten ratkaisijoina toimi usein etuuskäsittelijöitä. Täydentävän toimeentulotuen hakemusten ratkaisuissa päävastuu taas on ollut sosiaaliohjaajilla ja sosiaalityöntekijöillä”, Heidi Turkia taustoittaa.
Perustoimeentulotuki siirtyi Kelaan vuoden 2017 alusta. Hakemusten käsittely ruuhkautui aluksi pahoin, ja päätösten laadussa oli ongelmia. Sittemmin käsittelyajat ovat pitkälti pysyneet tavoiteajoissa ja Kelan osaaminen toimeentulotukiasioissa on kasvanut.