Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Sosiaali­turvan rahoitus uudistuisi vaikutta­vuutta parantamalla

Sosiaaliturvan rahoitukselle on runsaasti vaihtoehtoisia malleja maailmalla. Suomalaisasiantuntijat näkevät kuitenkin lukuisia syitä sille, miksi nykyisellä rahoitusmallilla kannattaisi jatkaa.
Teksti Jukka Nortio Kuvat Helsingin kaupunginmuseo
Lapsia Kallion kansakoulun pihalla toukokuussa 1970.
Lapsia Kallion kansakoulun pihalla toukokuussa 1970.

Sitran kehittämä Social Impact Bond -malli on yksi mielenkiintoisista uusista avauksista sosiaaliturvan kehittämisessä.

SIB-mallissa julkiset ja tarvittaessa myös yksityiset rahoittajat investoivat kolmannen sektorin toimijoiden hankkeeseen, jonka vaikuttavuus voidaan mitata.

Hankkeen lopullisen rahoituksen suuruus riippuu tuloksista.

”Otetaan esimerkiksi iso työpaikka, jossa on paljon sairauspoissaoloja. Ihmisten työhyvinvoinnissa on jotain, joka aiheuttaa poikkeukselliset poissaolot. Järjestö tarttuu toimeen yhdessä henkilöstön kanssa. Järjestölle maksetaan sen mukaan, kuinka paljon sairauspoissaoloja on saatu vähennettyä”, sanoo Sydänliiton pääsihteeri Tuija Brax.

Mallia on kokeiltu myös maahanmuuttajien työllistämispalveluissa. Niistä järjestö saa korvauksen sen mukaan, miten hyvin palvelu on tuottanut tuloksia verrattuna verrokkiryhmään, joka ei kyseistä työllistämispalvelua saa.

”Palvelumallissa tosin pitää olla tarkasti mietityt rakenteet ja mittarit niin, että kannustimet toimivat oikein ja työllistämiskorvaus maksetaan nimenomaan vaikutuksista, joita palvelulla on ollut.”

”On esimerkiksi tärkeää valita verrokkiryhmä oikein ja maksaa vain kohderyhmällä saavutetuista tuloksista. Jos verrokkiryhmä on väärin valittu ja/tai korvauksia ei makseta tuloksista, SIB-malli on vain tulonsiirtoa tuottajille”, toteaa valtiovarainministeriön rakenneyksikön päällikkö Tuulia Hakola-Uusitalo.

SIB-malli voi olla lasten terveyden edistämistä, koulujärjestelmän kehittämistä tai nuoren syrjäytymisen estämistä.

Tuottotavoite riippuu asian tärkeydestä yhdistettynä vaikuttavuuteen.

SIB on ehdottomasti mielenkiintoinen uusi tapa rahoitukseen ja sosiaaliseen vastuullisuuteen.

”Tähän liittyy avoimia kysymyksiä, mutta SIB on ehdottomasti mielenkiintoinen uusi tapa rahoitukseen ja sosiaaliseen vastuullisuuteen”, toteaa myös Kelan talousjohtaja Kai Ollikainen.

1950-luvun mainoskuvassa mies pitää ruoktataukoa kalliolla.

Sosiaaliturvan rahoituksen pitää olla yksinkertainen

Sosiaaliturvan rahoituksen pitää Braxin mukaan olla mahdollisimman yksinkertainen ja selkeä järjestelmä. Hän edustaa kolmatta sektoria, joka monesti näkee läheltä tilanteet, joissa sosiaaliturvan rahoitus ei ole riittävä.

Brax johti äskettäin valtioneuvoston selvitystyötä järjestöjen roolista sote- ja maakuntauudistuksessa.

”Toki kaikkia järjestelmiä kannattaa kehittää, mutta tästä asiasta ei kannata lähteä jättimäistä riitaa rakentamaan, kun riitoja näköjään syntyy muutenkin ihan tarpeeksi”, Brax sanoo.

Brax pitää tärkeänä, että sosiaaliturva rahoitetaan pääosin valtion budjetista jatkossakin. Syytkin ovat selvät.

”Työmarkkinat muuttuvat niin, että yhä useampi ihminen työllistyy vain osa-aikaisesti. Lisäksi naisten asema työmarkkinoilla on edelleen heikompi kuin miesten. Osalla eläkeläisistä – heistäkin osa naisia – on merkittäviä toimeentulo-ongelmia”, Brax sanoo.

Oikeudenmukaista sosiaaliturvaa ei synny ilman budjettirahoitusta.

”En usko, että sosiaaliturvan muutoksia voi tehdä oikeudenmukaisesti ilman budjettirahoitusta. Meillä on ihan riittävästi pohdittavaa siinä, miten rahoja käytetään”, hän sanoo.

Kelan menot katetaan verovaroista

Kelan etuudet maksetaan kansaneläkerahastosta, sairausvakuutusrahastosta ja/tai sosiaaliturvan yleisrahastosta.

Viime vuonna Kelan kokonaiskuluista katettiin vakuutettujen ja työnantajien sairausvakuutusmaksuilla 19 prosenttia, valtionosuuksilla 75 prosenttia ja kuntien suorituksilla 6 prosenttia.

Ensi vuonna valtion rahoitusosuus Kelan tuotoista nousee jo yli 75 prosentin.

Ensi vuonna valtion rahoitusosuus Kelan tuotoista nousee jo yli 75 prosentin. Kunnat rahoittavat muun muassa osan perustoimeentulotuesta ja työmarkkinatuesta.

Vielä 1980-luvun alussa työnantajien osuus vakuutusmaksuista oli lähes puolet. Tätä aiemmin osuus oli vieläkin suurempi.

Kansaneläkelaitos perustettiin aikanaan kanavoimaan työnantajilta kerättyjä kansaneläke- ja myöhemmin myös sairasvakuutus- ja työttömyysturvamaksuja etuuksien saajille.

Nykyään kansaneläkemenot katetaan kokonaan valtion verovaroista.

Kela hallinnoi sosiaaliturvan rahoitusta rahastojen kautta. Niihin tulee vuosittain niiden menoja vastaava määrä rahaa.

Kela hallinnoi sosiaaliturvan rahoitusta rahastojen kautta.

Sosiaaliturvan yleisrahaston kautta maksetaan muun muassa työttömyysturvaetuuksia, yleistä asumistukea ja perustoimeentulotukea.

”Yleisrahastosta maksetaan toimeentuloturvaperusteiset etuudet eli ne, jotka valtio rahoittaa. Sairasvakuutusrahastosta puolestaan maksetaan sairasvakuutuslain mukaiset työtulovakuutusetuudet ja sairaanhoitovakuutuksen korvaukset”, Ollikainen kertoo.

Valtion budjetista rahoitettavasta kansaneläkevakuutusrahastosta maksetaan kansaneläkkeiden lisäksi muun muassa vammaisetuudet ja eläkkeensaajien asumistuet.

Kelaan on myös perustettu palvelurahasto Kanta-palvelujen toteuttamiseksi ja ylläpitämiseksi.

Näiden lisäksi on vielä Kelan eläkevastuurahasto, josta maksetaan toimihenkilöiden toimisuhde-eläkkeet.

Kela toimittaa vuosittain laskelmat sosiaali- ja terveysministeriölle Kelan hoitaman sosiaaliturvan kuluista ja tuotoista.

Kuluarvioiden pohjana käytetään valtiovarainministeriön ennusteita, joissa arvioidaan muun muassa seuraavan vuoden bruttokansantuotteen, työttömyysasteen, palkkasumman ja inflaation muutoksia.

Mitä enemmän etuuksia kyetään yhdistämään ja säädöksiä yksinkertaistamaan, sitä selkeämmäksi niiden rahoituskin muodostuu.

Kelan tehtävistä säädetään lainsäädännöllä, jonka perusteella myös etuuksia ja toimintakuluja maksetaan.

”Mitä enemmän etuuksia kyetään yhdistämään ja säädöksiä yksinkertaistamaan, sitä selkeämmäksi niiden rahoituskin muodostuu”, Ollikainen lisää.

Pyykinpesijöitä Leppäsuolla 1907.

Sosiaaliturvan rahoitus ei voi perustua vapaaehtoisuuteen

Hakola-Uusitalon mukaan sosiaaliturvan rahoitusta pitää arvioida samoin kuin koko julkista taloutta eli kestävyysvajeen näkökulmasta.

Sosiaaliturvan rahoitus voidaan hänen mukaansa järjestää kahdella tavalla.

Valtion budjetissa jaettavat ja verotuksesta tulevat rahat eivät ole korvamerkittyjä, ja tuloja ihmisten välillä voi tasata enemmän.

Toinen rahoituksen muoto on joko vapaaehtoinen tai pakollinen vakuutus.

Pakollinen vakuutus on kattavalle ja ansioihin sidotulle sosiaaliturvalle parempi malli.

Pelkästään vapaaehtoisten vakuutusten varaan sosiaalivakuutusmallia ei voi Hakola-Uusitalon mukaan ongelmitta rakentaa. Siispä pakollinen vakuutus on kattavalle ja ansioihin sidotulle sosiaaliturvalle hänen mielestään parempi malli.

”En näe mitään suuria muutostarpeita näihin perusratkaisuihin. Järjestelmän sisällä yksityiskohtia, kuten etuuksien määräytymistä tai vakuutusmaksujen kohdentumista, voi ja tulee aina tarkastella”, Hakola-Uusitalo sanoo.

SDP:n kansanedustajan Tytti Tuppuraisen mukaan huoltosuhteen kehitys eli työikäisen väestön määrän pieneneminen vaikeuttaa rahoitusmallin kehittämistä.

Tuottavuuden parantaminen edellyttäisi Tuppuraisen mielestä rahoitusmallia, joka kannustaisi säästämään työpanosta ja ohjaamaan sitä tuottavampiin kohteisiin.

Työikäisen väestön määrän pieneneminen vaikeuttaa rahoitusmallin kehittämistä.

”Koska sosiaaliturvaa rahoitetaan palkkaperusteista jakoveroa vastaavalla maksulla, se vastaa työpanoksen verottamista ja lisää tasaisesti työvoimakustannuksia. Työllistäminen kannattaa yhteiskunnan näkökulmasta etenkin keskimääräistä korkeamman tuottavuuden työtehtävissä. Niistä saadaan paljon verotuloa.”

”Työllistymisen tukeminen edellyttäisi kuitenkin matalan tuottavuuden työpaikkojen säilyttämistä. Joudumme toimimaan ristipaineessa. Siksi on suhtauduttava varauksellisesti kaikkiin yhden totuuden ja yhden idean varaan tehtyihin malleihin”, Tuppurainen sanoo.

Oikeudenmukaiseksi koettu sosiaaliturvajärjestelmä sitouttaa ihmisiä ja vahvistaa sosiaalivakuutuksen merkitystä.

Kelan hallinnoimien rahastojen rooli on Tuppuraisen mukaan taattava jatkossakin. Oikeudenmukaiseksi koettu sosiaaliturvajärjestelmä sitouttaa ihmisiä ja vahvistaa sosiaalivakuutuksen merkitystä.

Siksi on myös perusteltua pitää järjestelmä läpinäkyvänä. Erillisten rahoituskanavien säilyttäminen tukee tätä tavoitetta.

”Työllisyysrahasto ja työttömyyskassajärjestelmä ovat tästä hyviä esimerkkejä. Etuuksien ja rahoituksen yhteys on ymmärrettävä. On kuitenkin selvää, että tarvitaan myös sosiaaliturvan yleisrahastoa”, Tuppurainen sanoo.

Etuuksien ja rahoituksen yhteys on ymmärrettävä.

Yleisturvaa vai vastikkeita?

Tuppurainen ajaa puolueensa tavoitetta nykyisten sosiaalisten tulonsiirtojen korvaamiseksi yleisturvalla. Tämä vahvistaisi hänen mielestään Kelan asemaa sosiaaliturvajärjestelmässä.

”Muutospaineet eivät suoraan liity sosiaaliturvan rahoitukseen vaan sen toimeenpanoon ja toimeenpanon vaikutukseen ihmisten hyvinvointiin ja työmarkkinoiden tehokkuuteen”, Tuppurainen sanoo.

Kokoomuksen kansanedustaja Arto Satonen lisäisi sosiaaliturvan vastikkeellisuutta. Satosen mielestä uudistuksen kustannusten on oltava kohtuulliset ja järjestelmän tulee olla yksinkertainen.

”Suhtaudun myönteisesti erilaisiin sosiaali- ja perustiliavauksiin, joilla voitaisiin tehostaa ja kehittää yksilön elinkaaren sisällä tapahtuvan tulovaihtelun tasoittamista”, hän toteaa.

Satonen muistuttaa, että kokoomus ei pidä erilaisia perustilimalleja ihanteellisena vaihtoehtona nykyiselle perusturvalle.

Ne voisivat hänen mukaansa kuitenkin olla varteenotettava keino tulojen tasoittamiseen sellaisten etuuksien osalta, joita keskiluokka käytännössä maksaa itse itselleen.

”Olemme valmiita huomioimaan yksilön varallisuuden, kun tukitasoa arvioidaan. Erikseen määritellyn suojaosan ylittävä varallisuus vähentäisi yleistukea joko osittain tai kokonaan.

Sosiaaliturvan rahoituksen suurin tulevaisuuden muutos on ansiosidonnaisen turvan maksaminen.

Satonen pitää sosiaaliturvan rahoituksen suurimpana tulevaisuuden muutoksena ansiosidonnaisen turvan maksamista.

”Ansiosidonnaisen muutostarpeiden osalta on eduskuntaryhmässä käynnistymässä oma arviointityö. Rahoitus on osa tätä kokonaisuutta. Työn yhteydessä arvioidaan myös, millä edellytyksillä ansiosidonnainen turva voitaisiin laajentaa koskemaan kaikkia työttömiä, joilla työssäoloehto täytyy.”

”Jos ansiosidonnainen työttömyysturva laajenee koskemaan kaikkia työssäoloehdon täyttäviä työttömiä, Kela olisi luonteva vakuuttaja niille, jotka eivät ole työttömyyskassojen jäseniä”, Satonen lisää.

Kolmannelle sektorille nykyistä suurempi rooli

Braxin mukaan monilla kolmannen sektorin toimijoilla on sekä sosiaalipalveluiden että sosiaaliturvan kehittämisessä sijansa. Erityisesti asiakkaiden neuvonnassa on paljon alueita, joissa kolmas sektori toimii jo nyt ihmisten tukena.

Kolmannen sektorin toiminnan perusluonne pitää kuitenkin aina huomioida, kun sen roolia kehitetään.

Kolmatta sektoria ei voi käskyttää, eikä sitä voi alistaa tilaaja-tuottajamalliin.

”Kolmannen sektorin toiminta on aina omaehtoista ja vapaaehtoista. Ihmiset sitoutuvat toimintaan omalla ajallaan ja usein myös omilla rahoillaan, vaikka rahaa tulee muualtakin.”

”Kolmatta sektoria ei voi käskyttää, eikä sitä voi alistaa tilaaja-tuottajamalliin. Julkinen sektori ei voi tarkkarajaisesti vaatia, mitä palvelua se edellyttää järjestöiltä esimerkiksi veikkausvoittovarojen vastineeksi”, Brax sanoo.

Kolmannen sektorin toimijoiden varaan ei myöskään pidä laskea esimerkiksi niin, että julkisia palveluita ajetaan alas ja odotetaan, että järjestöt ottavat niistä kopin.

”Pelimonopoli ja sen laillisten edellytysten turvaaminen ovat tärkeitä, jotta taataan kolmannen sektorin toimijoiden rahoitus. Järjestöjen toiminnan on oltava läpinäkyvää, jotta niiden toiminnan vaikuttavuus näkyy. Kolmas sektori edistää hyvinvointia ja vähentää sosiaaliturvan ja -palveluiden tarvetta. Järjestöjen on osattava kertoa toiminnastaan niin, että myös sen avulla varmistetaan järjestöjen rahoituksen takaava pelimonopolin legitimaatio”, Brax sanoo.

Järjestöjen toiminnan on oltava läpinäkyvää, jotta niiden toiminnan vaikuttavuus näkyy.

Miten Kelassa nähtäisiin rahoituksen kanavoiminen kolmannen sektorin kautta?

”Kolmannella sektorilla on lähinnä sosiaaliturvaa täydentävä rooli. Järjestöt saavat rahoituksensa omista kanavistaan. Niiden merkittävin ero Kelaan verrattuna on se, että ne toimivat yleensä kohdennetulla tehtäväalueella, kun Kelan tehtävänä on huolehtia kattavasti sosiaaliturvan kokonaisuudesta”, Ollikainen sanoo.

Valtiovarainministeriön Hakola-Uusitalon mielestä kolmas sektori voi osallistua sosiaalipalveluiden tuottamiseen ja vapaaehtoistyöhön.

Muuttuuko Kelan rooli?

Uudet rahoitusmallit ja toimintatavat saattavat vaikuttaa Kelan tehtäviin.

”Näen uusien mallien lähinnä täydentävän Kelan roolia, joka on yhteiskunnassa merkittävä. Kela vastaa vuosittain miljoonista maksuista. Kelalla on laaja kosketuspinta kansalaisiin, ja se toimii muussakin roolissa kuin pelkästään etuuksien maksajana”, Ollikainen sanoo.

Kansalaisten tukeminen elämänhallinnassa on Ollikaisen mielestä tärkeä osa Kelan tehtävää.

Kansalaisten tukeminen elämänhallinnassa on tärkeä osa Kelan tehtävää.

”Lähtökohtana on turvata kansalaisten toimeentulo ja pyrkiä estämään syrjäytymistä”, Ollikainen sanoo.

Brax kavahtaa sitä, että Kelan roolia lähdettäisi pienellä poliittisella marginaalilla muuttamaan radikaalisti esimerkiksi puuttumalla rahoitusmalliin.

Sosiaaliturvan muutokselle on hänen mielestään haettava vahvempi poliittinen pohja kuin esimerkiksi sote-uudistukselle on haettu.

Sosiaaliturvan muutokselle olisi haettava laajempi poliittinen tuki kuin sote-uudistukselle on haettu.

Löytyisikö malli sosiaaliturvan ja sen rahoitukseen uudistamiseen Suomen rajojen ulkopuolelta?

”Esimerkiksi Singaporen kansalaisille myönnetään terveys- ja sosiaalitili, jonka käyttöä he voivat itse hallita. Olisiko siinä meille sopivia elementtejä? Oleellista on se, että ihmiset saavat paremman näkyvyyden omien sosiaali- ja terveysmenojensa käyttöön”, Brax toteaa.

Tuppuraisen mukaan Suomi on monessa suhteessa parhaiden maiden joukossa.

”Eläkkeiden rahastointi on tästä hyvä esimerkki. Meillä keskustellaan rahastoinnin riittävyydestä, kun monissa maissa rahastointia ei ole lainkaan”, hän sanoo.

Sosiaaliturvan toimeenpanoa tullaan tarkastelemaan yhä useammin tuottavuuden ja tehokkuuden näkökulmasta.

Sosiaaliturvan toimeenpanoa tullaan Ollikaisen mukaan jatkossa tarkastelemaan yhä useammin tuottavuuden ja tehokkuuden näkökulmasta.

Se tarkoittaa muun muassa digitalisaation ja robotiikan hyödyntämistä sosiaaliturvan etuuksien ja palvelujen tuottamisessa.