Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Mistä uusi suunta sosiaaliturvalle?

Britannian Universal Creditiä on tarjottu suomalaisen sosiaaliturvan uudeksi malliksi. Malleja kannattaa hakea, mutta ensin on saavutettava poliittinen yksimielisyys tavoitteista. Ratkaisevaa on esimerkiksi se, miten hoidetaan viimesijainen tuki, jos ihminen putoaa tulojen ja etuuksien ulkopuolelle.
Teksti Jussi Förbom  Kuvat Kati Närhi

Eurooppalaiset sosiaaliturvajärjestelmät ovat useimmiten syntyneet osana historiallista kehitystä ja kulttuuria. Yhteisiä linjoja on olemassa, mutta maiden erilaisten arvopohjien vuoksi kirjo on laaja. Eroja on niin etuuksien tasossa, koostumuksessa kuin tyypissäkin. Ne myös rahoitetaan hyvin eri tavoin.

Joissakin maissa on lähdetty rakentamaan yleispätevää mallia. Toisissa maissa taas tuki halutaan kohdentaa tietyille ryhmille, kuten eläkeläisille tai yksinhuoltajille. Saksassa ja Ranskassa on vahva perinne puolisoiden yhteisverotuksesta, mikä vaikuttaa myös sosiaaliturvajärjestelmään.

Toisen maan kiehtovaltakaan kuulostavaa elementtiä ei voi sellaisenaan omia.

Hajanaisuuden vuoksi mielekkäitä vertailukohtia Suomeen on vaikea löytää. Nordean yksityistalouden ekonomisti Olli Kärkkäinen muistuttaa, ettei toisen maan kiehtovaltakaan kuulostavaa elementtiä voi sellaisenaan omia.

Suomessa on viime aikoina keskusteltu vilkkaasti niin työttömien aktivoinnista Tanskassa kuin Britannian Universal Credit -perusturvasta.

”Tanskaan vertaamisen kompastuskivenä on, että Tanskan maantieteelliset etäisyydet ovat paljon lyhyempiä kuin Suomen. Tämä on ongelma, kun työpaikat ja palvelut ovat suurilla paikkakunnilla”, Kärkkäinen kuvaa.

Etuuksien alikäyttö on koko EU:n ongelma

Euroopan unionissa ollaan laajasti yhtä mieltä nykyjärjestelmien heikkouksista ja siitä, miksi järjestelmillä ei kyetä torjumaan kansalaisten sosiaalista haavoittuvuutta. Muutospainetta on erityisesti kannustimien parantamisessa ja mallien yksinkertaistamisessa.

EU-parlamentin työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunnan teettämän tutkimusraportin mukaan EU:n säilyttäminen sosiaalisena projektina edellyttää tukimuotojen yhtenäistämistä ja standardeja köyhyyden torjumiselle. Uudistamisen yhteiset periaatteet, kuten aktiivinen osallistaminen (inclusion) ja köyhyysloukkujen torjuminen, ovat jo valmiina.

Yhteinen tahtotila on myös, ettei järjestelmä perustu pelkän taloudellisen tuen jakamiseen, vaan sosiaalista hyvinvointia edistetään myös muilla keinoilla. Toistaiseksi EU:lla itsellään on tavoitteiden saavuttamiseksi vain niin sanottuja pehmeän koordinaation keinoja.

Kelan erikoistutkijan Antti Veilahden mukaan sosiaaliturvan kattavuuden ja tason yhtenäistäminen olisi EU:ssa tarpeen. Jotta EU-maat torjuisivat köyhyyttä tasapuolisesti, tuen pitäisi olla riittävän suurta ja sen pitäisi kattaa kaikki ryhmät, jotka ovat vaarassa ajautua köyhyyteen.

”Ihmiset, jotka ovat tukiin oikeutettuja, eivät hae niitä tai niitä ei heille myönnetä.”

”Aktivointitoimenpiteiden lisääminen ja viimesijaisen tuen muuttuminen työttömyysturvan jatkoksi saattaisi esimerkiksi sulkea vaikeassa asemassa olevia, kuten mielenterveysongelmista kärsiviä, tukijärjestelmän ulkopuolelle. Kaikkien jäsenmaiden yhteinen kompastuskivi on myös tukien alikäyttö. Eli ihmiset, jotka sinänsä ovat tukiin oikeutettuja, eivät hae niitä tai niitä ei heille myönnetä”, Veilahti sanoo.

Euroopan parlamentin raportin mukaan useimmissa jäsenmaissa ei ole tehty arviota siitä, miten laajasti ja miksi kansalaiset jäävät tai jättäytyvät tukien ulkopuolelle tai miten hyvin eri sosiaaliturvamallit vähentävät köyhyyttä ja syrjäytymistä. Usein tietyt erityisryhmät kuitenkin jättävät hakematta tukia tai saavat niitä muuta väestöä vähemmän. Tukien riittävyyttä ei mitenkään varmisteta, ja perusturvalla kyetään nostamaan ihmisiä köyhyydestä vain hyvin harvoin.

Vastikkeellisuus ei ole ongelmatonta

Veilahden mukaan vastikkeellisuuden vaatiminen voi lisätä etuuksien alikäyttöä tekemällä järjestelmistä monimutkaisempia. Hän viittaa Euroopan parlamentin raporttiin, jossa todetaan vastikkeettoman viimesijaisen tuen tarve. Suomessa viimesijainen vastikkeeton tuki on perustoimeentulotuki.

”Ei ole järkevää eikä ihmisarvoista olettaa, että kaikki viimesijaisen tuen tarpeessa olevat kykenisivät osallistumaan työmarkkinoille.”

”Viimesijaisen tuen osuus kaikista sosiaalimenoista on yleensä hyvin pieni. Vastikkeellisuus voi kuitenkin ajaa tuen tarpeessa olevia ihmisiä pois tuen piiristä, vaikka tuen alkuperäinen tavoite olisi ihmisten osallistaminen muuhun yhteiskuntaan ja syrjäytymisen vähentäminen. Ei ole järkevää eikä ihmisarvoista olettaa, että kaikki viimesijaisen tuen tarpeessa olevat kykenisivät osallistumaan työmarkkinoille”, Veilahti muistuttaa.

Universal Creditillä tavoitellaan selkeyttä ja vastuunottoa

Vastikkeellisuuden ja hallinnollisten kannustinloukkujen ongelmia on jo kohdattu Britanniassa. Siellä on vuodesta 2012 ajettu kompastellen sisään Universal Credit -nimen saanutta sosiaaliturvan yleisetuutta.

UC-mallia voi pelkistetysti kuvata yhdistetyksi tueksi, josta tulee yksi maksu tuen saajalle. Etuuden maksaminen ei katkea työnteon vuoksi vaan joustaa reaaliaikaisen tulorekisterin ansiosta. UC on kotitalouskohtainen, ja sen vastikkeeksi edellytetään aktiivista työnhakua.

OECD suositteli Suomelle helmikuussa 2018 sosiaaliturvan uudistamista UC-mallin pohjalta. Pian sen jälkeen valtionvarainministeri Petteri Orpo esitti perustulokokeilun korvaamista UC-mallisen yleistuen kokeilulla. Myös oppositiossa on äskettäin hyväksytty oma yleistueksi nimetty sosiaaliturvan uudistusmalli.

”UC sopisi monen mielestä täkäläiseen arvopohjaan paremmin kuin perustulo, joka on vastikkeeton.”

Kärkkäisen mukaan UC-mallissa kiehtovat yksinkertaisuus ja automatisointi. Ne on toteutettu siten, että järjestelmä pysyy edelleen vastikkeellisena. Niitä on meilläkin pitkään haikailtu.

”UC sopisi monen mielestä täkäläiseen arvopohjaan paremmin kuin perustulo, joka on vastikkeeton”, Kärkkäinen sanoo.

Britanniassa vastikkeellisuus on kuitenkin jo ennen UC:n lanseeraamista ollut hyvin voimakas sosiaaliturvan elementti. Sanktiot ovat olleet raskaita. Kärkkäinen ei usko niiden omaksumiseen Suomessa sellaisenaan.

”Myös OECD:n ehdotuksessa pidettiin kiinni suomalaisen sosiaaliturvan tasosta ja pitkälti myös ehdoista. Ehdotuksessa vain yhdenmukaistettiin tuen vähenemisen asteet ja tulosovitus”, hän lisää.

Onnistunut toimeenpano ratkaisee

Universal Credit vetoaa ideana monen tyyppiseen keskustelijaan Suomessa ja Euroopassa, uskoo konsulttiyhtiö Owal Groupin senior partner Olli Oosi. Hän arvioi ulkopuolisena konsulttina UC-mallin alkuvaiheen käyttöönottoa.

”Se voi myös olla taloudellisesti hyvä ajatus, mutta sen toimivuus on lopulta kiinni siitä, miten sen edellyttämät muutokset toimeenpannaan”, Oosi sanoo.

Mallin alkuperäisenä tavoitteena oli Oosin mukaan vähentää köyhyyttä ja riippuvuutta sosiaaliturvasta. Työ on haluttu nähdä ensisijainen tekijänä köyhyyden vähentämisessä. Yksi perusajatus on myös ollut edunsaajien taloudellisten resurssien parantaminen.

”Britanniassa etuuksia on aiemmin maksettu ohi tuensaajan. Asumisen tuki on voitu maksaa suoraan vuokranantajalle. UC-mallissa ihmisen omaa vastuunottoa on haluttu merkittävästi lisätä”, Oosi kertoo.

”Meidän aktiivimallimme on hyvin pieni askel siihen suuntaan, jossa britit ovat olleet jo kauan.”

Merkittävä ero Suomen ja anglosaksisen Euroopan sosiaaliturva-ajattelun välillä liittyy juuri vastikkeellisuuden raskauteen.

”Meidän aktiivimallimme on hyvin pieni askel siihen suuntaan, jossa britit ovat olleet jo kauan. Historiallisesti selvä ideologinen ero on se, että työnhakuun liittyvät vaatimukset ovat siellä todella tiukkoja”, Oosi kuvailee.

Malli itsessään on poistanut Kärkkäisen mukaan pahimpia kannustinloukkuja, kuten tilanteita, joissa työllistyminen kasvattaa käteen jääviä tuloja vain vähän. Samalla etuuden keskimääräinen vähenemisaste nousee tuloja yhteensovitettaessa melko jyrkästi.

Universal Credit ei ole ihmelääke, kuten ei ole perustulokaan.

”Myös Suomessa malli poistaisi pahimpia loukkuja. Mutta jos halutaan ylläpitää nykyistä sosiaaliturvan tasoa, etuuksien tulisi pienentyä tulojen noustessa jyrkästi, jotta malli olisi kansantalouden kannalta realistinen. Mikään ihmelääke UC ei siis ole, kuten ei ole perustulokaan”, Kärkkäinen sanoo.

Säästäminen ja uudistaminen eivät sovi yhteen

Alun perin UC-mallin oli määrä lisätä sosiaaliturvamenoja, ei säästää niissä. Britannian hallituksen sopeutusohjelmaan sisältyvät yleiset sosiaaliturvaleikkaukset ulotettiin kuitenkin koskemaan myös UC-mallia.

”Sen takia uusi malli muuttui sosiaaliturvaa kasvattavasta uudistuksesta sosiaaliturvasäästöksi, vaikkei sitä alun perin ollut sellaiseksi tarkoitettu. Mallissa olisi toki ollut voittajia ja häviäjiä myös ilman säästöpäätöksiä”, Kärkkäinen analysoi.

Britanniassa arvioidaan, että moni erityisryhmään kuuluva on kärsinyt siirtymisestä yleistukeen.

Oosin mukaan Britanniassa on kritisoitu paljon sitä, että UC laski monen erityisryhmään kuuluvan ihmisen turvan tasoa.

”Se liittyy kuitenkin nimenomaan poliittiseen päätökseen leikata turvan tasoa. On erotettava toisistaan itse malli ja siihen yhdistetyt säästötoimet”, hän lisää.

UC:n herättämä vastustus osoittaa Kärkkäisen mukaan, miten paljon hankalampaa sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen toteuttaminen on, jos siihen sisällytetään samanaikaisesti sosiaaliturvan kokonaissäästötavoite. Siksi on ensin tarkkaan pohdittava, mitä uudistuksella todella tavoitellaan.

Sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen toteuttaminen on hankalaa, jos siihen sisällytetään samanaikaisesti sosiaaliturvan kokonaissäästötavoite.

”Suomen järjestelmää on moitittu tilkkutäkkimäiseksi, mutta sillä on kuitenkin pyritty ja kyettykin vastaamaan hyvin erilaisiin elämätilanteisiin. Jos siirrytään yhden tukimuodon malliin, monet erityisryhmät, kuten vammaiset, saattavat kärsiä muutoksesta”, Kärkkäinen sanoo.

UC:n yksinkertaistaminen ja automatisoiminen vaikuttavat ruutupaperilla kannatettavalta uudistukselta. Oosin mukaan toisen maan järjestelmän ei kuitenkaan pidä antaa kiehtoa liikaa, ennen kuin muutoksen poliittinen suunta on päätetty.

”Toisenlaisen järjestelmän omaksuminen ei vielä kerro, mihin suuntaan muutosta kannattaa juuri meillä viedä”, Oosi lisää.

Viimesijaisen tuen mallit heijastavat eurooppalaisia toimintakulttuureja
  • Ruotsissa sosiaaliapu määrittelee vähimmäisturvan, jonka alle kenenkään ei periaatteessa tulisi pudota. Turvaan sisältyy työllistymiseen liittyviä vaatimuksia. Avun taso liikkuu yksineläjän 412 eurosta kahden lapsen pariskunnan tai yksinhuoltajan reiluun 1 000 euroon.
  • Saksassa kotitalouskohtainen ”työnhakijoiden perusvakuutus” pyrkii takaamaan kohtuullisen toimeentulon niille, jotka eivät ansaitse riittävästi tai saa tukea perheenjäseniltä. Taso vaihtelee tuensaajan iän ja perhekoon perusteella. Perustasolla se on 404 euroa yksinasujalle tai yksinhuoltajalle ja 364 euroa puolison kanssa asuvalle. Se voidaan maksaa myös lapsille ja sitä voidaan täydentää muun muassa asumistuella. Työkykyisten on sitouduttava hakemaan töitä ja ottamaan työtä vastaan. Tämä ei koske alle 3-vuotiaan lapsen huoltajaa.
  • Latviassa kunnat maksavat harkinnanvaraista ”taattua minimituloa”. Sen tavoitteena on varmistaa perusturva niille, joiden tulot jäävät alle hallituksen päättämän vähimmäisrajan (49–128 e). Tuen tarvitsijoille maksetaan vähimmäisrajan ja kolmen kuukauden tulokeskiarvon erotus. Esimerkiksi kahden lapsen työttömille vanhemmille maksetaan 165 e/kk. Lapsilisä (11 euroa tai 22 euroa toisesta lapsesta) lasketaan tuloksi. Tukea on haettava aktiivisesti, ja sen vastikkeena on otettava vastaan työtä tai aktivointia. Ehdot eivät koske pienen tai vammaisen lapsen huoltajaa tai opiskelijaa.
  • Romaniassa yksineläjä voi saada 32 euroa, pariskunta 58–100 euroa. Puolassa pienin tuki voi olla vain neljä euroa ja suurin 94 euroa.

Lähde: European Parliament, Policy Department A: Economic and Scientific Policy: Minimum Income Policies in EU Member States. April 2017.