Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Etuuslakien onnistunut yhteisvaikutus voi purkaa kannustinloukut

Sote-uudistus pitää saada valmiiksi ennen sosiaaliturvan uudistusta, uskovat asiantuntijat.
Teksti Laura KosonenKuvat JOKA/Museovirasto
Lapset hyppivät narua jalkakäytävällä. Kuva on otettu 1950–60-lukujen taitteessa.
Lapset hyppivät narua jalkakäytävällä. Kuva on otettu 1950–60-lukujen taitteessa.

Kannustinloukku voi tarkoittaa vaikka tätä. Kahden päiväkoti-ikäisen lapsen perheessä vanhemmista toinen opiskelee ja toinen on työtön. Vanhemmilla on silloin tällöin keikka- ja pätkätöitä. Perhe saa työttömyys- ja opiskelijaetuuksien lisäksi asumistukea ja tuloista riippuen toimeentulotukea. Pätkätöistä saatavat tulot vaikuttavat työttömyysturvaan, asumistukeen, opintoetuuksiin sekä lasten päivähoitomaksuihin. Joissakin tapauksissa perheelle jää käyttöön vähemmän rahaa, jos he ottavat vastaan työtä.

Tapaus on tuttu kaikille sosiaalipolitiikkaa tunteville, mutta kannustinloukkuihin vaikuttaminen on yllättävän vaikeaa. Kun yhtä palasta liikutetaan, heilahtaa sosiaalietuuksien pyramidissa moni muukin palanen eri asentoon.

”Kannustinloukun lisäksi perhe saattaa olla byrokratialoukussa.”

”Kannustinloukun lisäksi perhe saattaa olla byrokratialoukussa. Etuuksia täytyy hakea kuukausittain uudelleen. Soviteltu päiväraha ja palkka maksetaan eri rytmissä, ja päivärahaa joudutaan korjaamaan oikeaksi uudella päätöksellä”, kuvailee etuusjohtaja Anne Neimala Kelasta.

Kuka määrittelee perheen tai ruokakunnan rajat?

Perusongelmana on, että nykyinen sosiaaliturva on rakennettu yhteiskuntaan, jossa valtaosa ihmisistä työskentelee vakituisissa, kokoaikaisissa työsuhteissa. Kun työelämän rakenteet ovat muuttuneet, sosiaaliturva ei ole pysynyt perässä.

Perusturvan uudistaminen on ollut useamman hallituksen työlistalla, mutta aikaiseksi on saatu vain muutoksia yksittäisiin etuuksiin.

Sosiaalisiin statuksiin perustuva sosiaalipolitiikka on vaikeuksissa, koska statukset ovat monimutkaistuneet. Miten määritellään, milloin ihminen on töissä ja milloin työtön, kun monien elämässä nämä roolit vuorottelevat tiu­haan?

Sosiaalisiin statuksiin perustuva sosiaalipolitiikka on vaikeuksissa, koska statukset ovat monimutkaistuneet. Miten määritellään, milloin ihminen on töissä ja milloin työtön, kun monien elämässä nämä roolit vuorottelevat tiu­haan? Milloin ihminen on työkyvytön ja milloin ei? Kuka määrittelee, keitä perheeseen tai ruokakuntaan kuuluu?

”Perusturvamme on kirjava tilkkutäkki. Sitä on pakko yksinkertaistaa, mutta uudistamisessa on haasteita, kun törmätään näihin peruskysymyksiin”, sanoo Kelan yhteiskuntasuhteiden johtaja Olli Kangas.

”Kenenkään ei pitäisi joutua laskeskelemaan, onko työn vastaanottaminen kannattavaa.”

Keskustan kansanedustajan Hanna­kaisa Heikkisen mielestä on tärkeintä lisätä työnteon kannattavuutta kaikin tavoin.

”Kenenkään ei pitäisi joutua laskeskelemaan, onko työn vastaanottaminen kannattavaa”, Heikkinen sanoo.

Hän toimii eduskunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan varapuheenjohtajana.

”Työttömyysturvan 300 euron suojaosa on ollut tästä näkökulmasta viisas päätös ja on osaltaan tehnyt lyhyiden työpätkien vastaanottamisesta kannattavaa. Ongelmallisempaa on, että toimeentulotuella oleville tällaista kannustinta ei ole”, Heikkinen toteaa.

Minimietuuksien yhdistäminen on hieno idea mutta vaikea toteuttaa

Kelan pääjohtaja Elli Aaltonen ehdotti virkaanastumisensa jälkeen minimi­etuuksien yhdistämistä yhdeksi etuudeksi. Aaltosen ehdotuksessa sairauspäiväraha, työmarkkinatuki, perus­päiväraha, toimeentulotuki ja asumiseen liittyvä tuki yhdistettäisiin saman lain alle.

Asiakkaan tarvitsisi hakea ainoastaan yhtä etuutta viiden sijaan eikä kannustinloukkuja syntyisi, kuten nykyjärjestelmässä, Aaltonen visioi. Myös perustulossa on kyse minimi­etuuksien yhdistämisestä.

”Äkkiseltään ajateltuna ideat ovat hyviä, mutta kun aletaan kaivelemaan, mitä kaikkea uudistuksessa pitäisi ottaa huomioon, into saattaa laantua”, toteaa Kelan tutkimustiimin päällikkö Jenni Blomgren.

Perustulo voisi osoittautua liian kalliiksi ratkaisuksi.

Osa nykyisistä etuuksista, kuten työttömyysturva, on henkilökohtaisia. Asumistukea ja toimeentulotukea maksetaan puolestaan ruokakunnan tulojen perusteella. Perustulo voisi osoittautua liian kalliiksi ratkaisuksi.

Isossa-Britanniassa toteutetaan laajaa Universal Credit -hanketta, joka muistuttaa Aaltosen ehdotusta. Universal Credit -etuuteen on yhdistetty minimietuudet kotitalouskohtaisesti. Kuukausittain seurataan, kuinka paljon kotitaloudelle kertyy tuloja. Töitä on haettava aktiivisesti, ja osa-aikaisesti työskentelevän on pyrittävä kokoaikatöihin, muuten etuuden maksaminen lakkaa.

Suomessa otetaan vuonna 2019 käyttöön kansallinen tulorekisteri, joka mahdollistaisi tulojen reaaliaikaisen seuraamisen Britannian tapaan. Toiveissa on, että tulorekisteri helpot­taa etuuksien hakemiseen liittyvää byrokratiaa.

Verotus ei auta kannustinloukkujen purkamisessa

Kannustinloukkuja on yritetty purkaa muutenkin kuin sosiaaliturvaan puuttumalla. Työn verotusta keventämällä on pyritty kannustavuuteen. Työn verotus on keveämpää kuin päivärahatulon. Verotus ei ole tehokkain keino tuen kohdentamiseen silloin, kun tarvitsijoiden tilanteen voivat olla monenlaisia ja vaihtelevia.

”Se on vähän kuin ampuisi norsupyssyllä hyttystä”, sanoo neuvotteleva virkamies Fransiska Pukander valtiovarainministeriön vero-osastolta.

Kannustinloukkujen purkamisessa verotus ei ole kustannustehokas keino. Verotus perustuu vuosituloon ja kohdistuu aina suureen joukkoon ihmisiä, myös muihin kuin loukuista kärsiviin.

Pukanderin mielestä negatiivinen tulovero voisi olla selvittämisen arvoinen asia osana sosiaaliturvan kokonaisuudistusta. Se tarkoittaa veromallia, jossa veroa maksetaan, kun tulot ylittävät tietyn rajan. Jos tulot jäävät rajan alle, valtio maksaa henkilölle tulonsiirtoa eli negatiivista tuloveroa.

”Järjestelmää uudistettaessa on huomioitava eriarvoisuuden ja köyhyyden kasvu.”

Kansanedustaja Hannakaisa Heikkinen muistuttaa, että yhteiskunnassa elää silti aina myös ihmisiä, jotka eivät kykene työhön.

”Järjestelmää uudistettaessa on huomioitava eriarvoisuuden ja köyhyyden kasvu. Nämä ilmiöt kertovat hyvinvointivaltion ja sosiaaliturvajärjestelmän epäonnistumisesta”, Heikkinen sanoo.

Sote-uudistuksessa on liian monta liikkuvaa osaa

”Etuusjärjestelmää uudistettaessa täytyy pohtia, kumpi on parempi, kerta­rytinä vai ainainen kitinä”, Jenni Blomgren pohtii.

Kokonaan uuden järjestelmän luominen kertarysäyksellä on osoittautunut hankalaksi. Sen on osoittanut myös sote-uudistus.

Uudistuksessa on ollut niin monta liikkuvaa osaa, ettei mikään taho ole hallinnut kokonaisuutta.

Olli Kankaan mielestä sote-uudistuksessa on yritetty nivoa yhteen liian monta mammuttiluokan asiaa. Maakuntauudistus ja valinnanvapaus ovat olleet keskustalle ja kokoomukselle kynnyskysymyksiä. Uudistuksessa on ollut niin monta liikkuvaa osaa, ettei mikään taho ole hallinnut kokonaisuutta.

”Olisivatko pienemmät askeleet voineet tuottaa paremman tuloksen? Päämäärä olisi voinut olla sama, johon nyt on yritetty yhdellä rysäyk­sellä, mutta tavoitetta kohti olisi edetty hallitummin”, Olli Kangas pohtii.

Hallitus sopi puoliväliriihessään sosiaaliturvan kokonaisuudistuksesta. Olli Kankaan mielestä sitä on hankala toteuttaa niin kauan, kun sote-uudistus on auki. Nyt ollaan Kankaan mielestä kiipeämässä kuusta latvasta tyveen.

”Ensin näperrellään eriarvoisuuden kanssa, sitten suunnitteilla on sosiaaliturvan kokonaisreformi ja vasta sen jälkeen sote. Suunnan pitäisi olla päinvastoin. Puuhun kiivetään tyvestä: ensin on ratkaistava isoin asia eli sote. Sen jälkeen voi pohtia, mitä sen päälle rakennetaan”, Kangas kuvailee.

Puuhun kiivetään tyvestä: ensin on ratkaistava isoin asia eli sote.

Esimerkkinä järkevästä, vähitellen tehdystä uudistuksesta Kangas mainitsee työeläkejärjestelmän asteittaisen uudistamisen 1990-luvulta tähän päivään. Isoa laivaa on käännetty askel askeleelta ja saatu sille uusi kurssi. Se ei olisi onnistunut kertarysäyksellä.

”Tosin eläkejärjestelmän uudistamisessa ei koskettu maksussa oleviin eläkkeisiin, vaan uudistukset koskevat vasta tulevaisuuden eläkkeitä. On aina paljon hankalampaa muuttaa nykyisiä järjestelmiä”, Kangas huomauttaa.

Eturyhmät ovat päättäneet sosiaaliturvan suunnan

Sosiaaliturva on rakentunut vähitellen ja eturyhmäpainotteisesti. Puolueet, työmarkkinajärjestöt ja muut etujärjestöt ovat ajaneet omille kannattajilleen suotuisia järjestelmiä. Tuloksena on pienistä palasista koostuva monimutkainen järjestelmä.

Poliitikkojen on aina helpompaa parantaa etuuksia kuin leikata niitä. Se pitää äänestäjät tyytyväisempinä.

Sosiaalipolitiikkaa ohjailevat suuret valta- ja rahakeskittymät.

”Työnantaja- ja työntekijäjärjestöt hallinnoivat pääomia, jotka vastaavat 80 %:a bruttokansantuotteesta”, Olli Kangas sanoo.

”Valtaapitävät instituutiot eivät vastaa työelämän muutokseen.”

Hänen mielestään ongelmana on, etteivät valtaapitävät instituutiot enää vastaa esimerkiksi työelämän muutokseen.

”Eilisen voimasuhteet on varastoitu tämän päivän instituutioihin, joilla meidän pitäisi rakentaa huomista. Se on hankalaa”, Kangas sanoo.

Yhteen etuuteen puuttuminen saattaa vaikuttaa etuuksien viidakossa moneen muuhunkin asiaan. Vaikutuksia on joskus vaikea ymmärtää maalaisjärjellä tai edes ennustaa etukäteen.

”Voisi ajatella, että esimerkiksi lapsilisien verottaminen tasaisi tuloeroja perheiden välillä. Mutta mikrosimulointilaskelmien perusteella kävisi niin, että tuloerot kasvaisivat hieman. Monet asiat ovat hankalia ristikkäisten kytkentöjensä vuoksi. Ei ole ihme, että poliitikon tai kadunmiehen on niitä vaikea hahmottaa”, Kangas toteaa.

Etuuksien uudistamisen vaikutuksia vaikea ennakoida

Lainsäädännön yhteisvaikutus etuuksiin voi olla arvaamatonta. Etuuden uudistaminen saattaa vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen tavalla, jota ei ole osattu ennakoida. Vielä ei esimerkiksi tiedetä, luopuvatko opiskelijat tulevaisuudessa kimppakämpissä asumisesta, kun he siirtyivät syksystä alkaen yleisen asumistuen piiriin.

Yksi keino arvioida uudistuksia ennakkoon ovat mikro­simulaatiot.

Uudistuksia on luonnollisesti helpompi arvioida jälkikäteen kuin etukäteen. Ennakointiin kuitenkin pyritään. Yksi keino siihen ovat mikro­simulaatiot.

Tilastokeskuksen ylläpitämään SISU-mikrosimulointimalliin on tallennettu 800 000 suomalaisen etuustiedot. Mallilla arvioidaan, miten muutos johonkin etuuteen vaikuttaisi muihin sosiaalietuuksiin ja asiakkaiden kokonaistilanteeseen. Malli ei kuitenkaan kata esimerkiksi lääke- ja sairaanhoitokulujen muutoksia.

”Ihmiset, jotka saavat eniten sosiaa­lietuuksia, käyttävät myös usein paljon terveyspalveluita. He ovat Suomen pienituloisimpia. Jos esimerkiksi lääkkeistä saatavia korvauksia alennetaan, toimeentulotukimenot kasvavat”, Jenni Blomgren sanoo.

Toimeentulotuen tilastot osoittavat ajantasaisesti, miten etuuksien muutokset vaikuttavat.

Nyt kun perustoimeentulotuen maksaminen kuuluu Kelalle, on mahdollista saada ajantasaista tietoa siitä, miten jonkin etuuden muuttuminen näkyy toimeentulotuen tilastoissa.

Vaikka tietoa olisi saatavilla ennen lain säätämistä, se ei silti aina kulkeudu poliitikoille asti – tai sitä ei haluta ottaa vastaan. Jenni Blomgrenin mielestä tutkijoiden pitäisi pontevammin tuoda esiin näkemyksiään oikeilla foorumeilla.

Tutkijoilta haetaan vahvistusta olemassa olevalle mielipiteelle eikä muodosteta mielipidettä tutkimustietoon nojaten.

Sosiaalipolitiikkaan liittyvää tutkimusta tehdään monissa paikoissa, Kelan lisäksi esimerkiksi yliopistoissa, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksessa (THL), Työterveyslaitoksessa, Eläketurvakeskuksessa, Kuntaliitossa ja Sitrassa. Blomgren toivoo, että tutkijat voisivat tulla yhtenä rintamana kuulluksi sosiaaliturvaa uudistettaessa.

”Kun tutkimusraportti tulee ulos, vasta puolet työstä on tehty. Se voi olla monelle tutkijalle vielä uusi ajatus. Tuloksia pitäisi rummuttaa paljon nykyistä enemmän”, hän kehottaa.

Lainsäätäjän poliittinen usko on näyttöä vahvempi

Myös poliitikkojen pitäisi olla halukkaampia kuuntelemaan. Jenni Blomgren arvioi, että nykyhallituksen toimissa näkyy tolkuton kiire. Isoja asioita ideoidaan, mutta valmistelu ontuu eikä asiantuntijoita kuunnella.

Samoin ajattelee Olli Kangas.

”Poliittinen usko on usein vahvempi kuin tutkimuksellinen näyttö”, hän toteaa.

Tutkijoilta haetaan vahvistusta olemassa olevalle mielipiteelle eikä muodosteta mielipidettä tutkimustietoon nojaten.

Keskustan kansanedustaja Hannakaisa Heikkinen on eri mieltä.

”Sipilän hallituksella on sellaista uudistamisen rohkeutta ja kokeilunhalua, jota yhteiskunta tarvitsee. Hallitus on myös osoittanut kykenevänsä tarvittaessa peruuttamaan ja korjaamaan suuntaansa”, hän sanoo.

Kuilua politiikan ja tutkimuksen välillä kasvattaa myös se, etteivät poliitikot ole tutkijoille ensisijainen yleisö. Akateemista arvostusta ei jaeta poliitikon kanssa keskustelusta tai yleisöesitelmän pitämisestä.

”Aika monet tutkijat käyvät keskustelua vain akateemisessa maailmassa ja keskittyvät julkaisemaan ’American Journal of Somethingissa’ tuloksia, joihin tutustuvat vain muut tutkijat”, Olli Kangas kärjistää.

Sosiaaliturvan uudistus mahdollinen vasta vaaleja seuraavana vuonna?

Politiikassa eletään neljän vuoden sykleissä eduskuntavaaleista seuraaviin. Olli Kankaan mielestä mahdollisuuksien ikkuna ikäville päätöksille on vaaleja seuraava vuosi. Sen jälkeen leikkauksia ei enää saada läpi uusien vaalien pelossa. Jos sosiaalietuuksia mielii leikata, hallituksella pitäisi olla heti työhön ryhtyessään yhteinen sävel toimintalinjoista.

Jos sosiaalietuuksia mielii leikata, hallituksella pitäisi olla heti työhön ryhtyessään yhteinen sävel toimintalinjoista.

Kangas kertoo esimerkin poliittisen kulttuurin eroista Suomessa ja Ruotsissa. Ruotsin entinen demaripääministeri Ingvar Karlsson kertoo muistelmissaan, millainen sokki vaalitappio oli 44 hallitusvuoden jälkeen vuonna 1976. Viimein valtaan päässyt porvarihallitus ei uskaltanut leikata sosiaalietuuksia eikä korottaa veroja. Porvarikaudella menot räjähtivät käsiin ja taloutta rasitti vielä öljykriisi.

Ennen seuraavia vaaleja demarit tekivät vaaliohjelman, jossa sanottiin suoraan, että leikkauksia pitää tehdä, veroja korottaa ja taloutta korjata. Vaalikeskusteluissa esitettiin erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja ongelmiin. Demarit voittivat vaalit realistisella ohjelmallaan.

Ruotsissa ajatellaan, että poliitikko, joka sanoo, ettei vaihtoehtoja ole, on joko tyhmä tai ylimielinen.

”Suomessa retoriikka on usein välttämättömyyksien ja vaihtoehdottomuuksien sanelemista. Ruotsissa ajatellaan, että poliitikko, joka sanoo, ettei vaihtoehtoja ole, on joko tyhmä tai ylimielinen. Jos vaihtoehtoja ei ole, ei politiikallakaan ole merkitystä”, Kangas toteaa.