Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Kasvattaako aktiivi­malli alueellista epätasa-­arvoa?

Työttömien aktivointi ei kuntien välisen vertailun mukaan välttämättä kohenna työllistymislukuja. Helsingin seudun heikot työllistymisluvut voivat ennakoida työttömyysturvan aktiivimallin ongelmia. Aktiivimalli voi tuoda perustoimeentulotuen piiriin kokonaan uusia asiakasryhmiä.
Teksti Viveka Tschamurov, tutkija, Kela

Vuodenvaihteessa voimaan tullut työttömyysturvan aktiivimalli on kirvoittanut voimakasta kritiikkiä. Malliin kriittisesti suhtautuvat ovat huolissaan siitä, että se kasvattaa alueellista epätasa-arvoa työttömien keskuudessa.

Alueellinen epätasa-arvo voi lisääntyä ainakin kahdesta syystä. Ensiksi, koska avoimien työpaikkojen määrä vaihtelee suuresti alueittain ympäri maata, eri alueilla asuvilla työttömillä on lähtökohtaisesti erilaiset mahdollisuudet löytää osa-aikainen tai lyhytkestoinen työsuhde, jolla 18 työtunnin aktiivisuusehto tarkastelujaksolla saadaan täytettyä.

Toiseksi, koska työvoimapalvelujen saatavuus vaihtelee alueittain, eri alueilla asuvilla työttömillä on erilaiset mahdollisuudet osallistua työllistymistä edistäviin palveluihin tai muuhun työvoima­viranomaisten järjestämään työllistymisedellytyksiä parantavaan palveluun vähintään viitenä päivänä tarkastelujaksolla.

On melko vaikea ennustaa, miten aktiivimalli kohtelee työttömiä eri puolilla maata.

Vaikka jokaisella työttömällä ympäri Suomea on oikeus julkisiin työvoimapalveluihin, useimpien kohdalla tämä tarkoittaa käytännössä neuvontaa ja ohjausta omatoimiseen työn­hakuun. Aktivointiehdon täyttäviä palveluita on rajatusti, eikä kenelläkään – muutamia erityisryhmiä lukuun ottamatta – ole ehdotonta oikeutta niihin. TE-toimiston asiantuntija harkitsee, mihin palveluihin hän työttömän ohjaa – toki asiakkaan suostumuksella.

Ennustaminen on vaikeaa

On melko vaikea ennustaa, miten aktiivimalli kohtelee työttömiä eri puolilla maata. Kuntien väliset erot työttömyysasteessa, työttömyyden kestossa ja aktivointiasteessa eivät korreloi keskenään kovin vahvasti.

On kuntia, joissa on korkeasta aktivointiasteesta huolimatta korkea työttömyysaste tai keskimääräistä pidempi työttömyyden kesto. Tämä ei välttämättä kerro siitä, että näissä kunnissa aktivointi olisi tehotonta. Tilanne voi johtua esimerkiksi siitä, että kunnassa on paljon työttömiä ja sen vuoksi myös paljon palveluja.

On myös kuntia, joissa on korkea työttömyysaste mutta suhteellisen lyhyt työttömyyden kesto. Tämä voi kertoa erityisen dynaamisista paikallisista työmarkkinoista. Helsingin työttömyysaste ja aktivointiaste ovat lähellä koko maan keskiarvoa, kun taas työttömyyden kesto on keskimääräistä pidempi. Kuitenkin Helsingissä on kenties koko maan paras mahdollisuus löytää keikkatöitä ja täyttää aktiivisuus­ehto.

Aktiivimalli lisännee muiden tukien tarvetta

Hallituksen aktiivimallia koskevassa esityksessä arvioidaan, että aktiivimallin tultua voimaan asumistukimenot lisääntyisivät 4 milj. eurolla ja toimeentulotukimenot 10 milj. eurolla. On vaikea ennustaa, miten aktiivimalli tulee vaikuttamaan asumistuen tai toimeentulotuen käyttöön eri puolilla maata.

Se kuitenkin tiedetään, että enemmistö työttömistä joutuu turvautumaan jompaankumpaan toissijaiseen etuuteen. Kaikista työttömistä noin 59 % oli yleisen asumistuen piirissä ja noin 32 % sekä yleisen asumistuen että perustoimeentulotuen piirissä vuoden 2017 lopulla.

Sekä asumistuen että perustoimeentulotuen tarve kasaantuu isoihin kaupunkimaisiin kuntiin.

Tiedetään myös, että niin asumistuen kuin perustoimeentulotuen tarve kasaantuu isoihin kaupunkimaisiin kuntiin. Koska asumiskustannukset ja muut elinkustannukset kehittyvät keskenään samansuuntaisesti ja koska perustoimeentulotuella paikataan usein myös asumisen kustannuksia, nämä tuet kasaantuvat samoille alueille – ja usein samoille kotitalouksille.

Työttömyys ja sen pitkittyminen keskittyvät sen sijaan useammin kasvukeskusten ulkopuolelle ja taantuville teollisuuspaikkakunnille. Voidaan olettaa, että syrjäisellä ja taantuvalla paikkakunnalla olevan työttömän on vaikeampi täyttää aktivointiehto kuin kasvukeskuksessa olevan työttömän.

Alhaisten elinkustannusten kunnista voi tulla uusia toimeentulo- ja asumistuen asiakkaita.

On myös todennäköisempää, että kasvukeskuksen ulkopuolella oleva työtön ei saa asumistukea tai toimeentulotukea entuudestaan, koska elinkustannukset ovat siellä edullisemmat kuin kasvukeskuksissa. Alhaisempien elin- ja asumiskustannusten kunnista voi tulla kokonaan uusia asumistuen tai toimeentulotuen asiakkaita.

Työttömille suunnitellaan nyt työnhaun tiukempaa raportointivelvollisuutta, jonka laiminlyönti voisi johtaa 60 päivän karenssiin.

Paljon suurempi ongelma kuitenkin on, jos työttömiä siirtyy kokonaan perustoimeentulotuen piiriin työttömyysturvan määräaikaisen lakkauttamisen eli karenssin takia. Työttömille suunnitellaan nyt työnhaun tiukempaa raportointivelvollisuutta, jonka laiminlyönti voisi johtaa 60 päivän karenssiin.

Kunnat hyötyvät pitkäaikaistyöttömien aktivoinnista

Työttömien aktivointipalvelujen ja niiden tulosten arviointi maanlaajuisesti on vaikeaa. TE-palvelujen alueellisesta tarjonnasta tiedetään melko vähän. Lisäksi tieto on monitulkintaista. TE-palveluihin käytetty euromäärä voi kahdessa eri kunnassa olla sama, ja silti palvelut voivat olla hyvinkin erilaisia.

Kumpaa siis käyttää aktivointipalvelujen tarjonnan mittarina, palveluihin käytettyä rahaa vai käytettyjä palveluita? Tarjottujen palvelujen laajuutta ei yleensä jälkikäteen pystytä vertailemaan.

Kunnat voivat kasvattaa työn kysyntää luomalla esimerkiksi palkkatuettua työtä.

Mahdollisuudet työttömien sijoittamiseen aktivointiehdon täyttäviin palveluihin riippuu monesta tekijästä: TE-toimistojen resursseista ja tehokkuudesta, kuntien omista työllistämistoimista sekä alueen yritysten mahdollisuuksista ja kiinnostuksesta käyttää hyväksi erilaisia työvoimapalveluja tai palkata työttömiä.

Kunnat voivat kasvattaa työn kysyntää luomalla esimerkiksi palkkatuettua työtä ja työkokeilupaikkoja, tukemalla työ­pajatoimintaa ja järjestämällä kuntouttavaa työtoimintaa.

Kuntien kannattaa investoida erityisesti pitkäaikaistyöttömien aktivointiin. Kunnat maksavat työttömyysaikaisesta työmarkkinatuesta puolet niiden henkilöiden osalta, jotka ovat saaneet työmarkkinatukea työttömyyden perusteella yli 300 päivää, ja 70 % niiden henkilöiden osalta, jotka ovat saaneet työmarkkinatukea työttömyyden perusteella yli 1 000 päivää.

Työmarkkinatuen maksaminen työttömyyden perusteella tarkoittaa, että työtön ei käytä työllistymistä edistäviä palveluja. Kun työtön on aktivointitoimenpiteiden piirissä, työmarkkinatuen maksaa kokonaan Kela. Kunta hyötyy siis suoraan rahallisesti pitkäaikaistyöttömien aktivoinnista. Samalla tämä voi vähentää kunnan työttömän väestön ahdinkoa, mikäli työpaikat avoimilla työmarkkinoilla ovat vähissä.

Aktiivimallin kannalta suojaosat voivat olla hyvinkin merkityksellisiä.

Viime vuosina on tehty useita uudistuksia, jotka kannustavat osa-aikaisen tai lyhytkestoisen työn vastaanottamiseen. Sosiaaliturvan kannustinloukkuja on pyritty loiventamaan. 300 euron suojaosa niin työttömyysturvaan kuin asumistukeen on askel oikeaan suuntaan.

Aktiivimallin kannalta suojaosat voivat olla hyvinkin merkityksellisiä. Myös uusi liikkuvuusavustus kannustaa ottamaan vastaan työtilaisuuksia kauempaakin.

Itsensä työllistäjien tilannetta helpottaa, että alle kahden viikon päätoimisen yritystoiminnan ajalta voidaan maksaa soviteltua työttömyysetuutta. Työttömyysaikana alkavan yritystoiminnan ajalta voidaan maksaa soviteltua työttömyys­etuutta enintään 4 kuukauden ajan. Tällaiset porkkanat saavat yleensä kannatusta läpi puoluerajojen, ja tällaisiin kannustimiin liittyy vähemmän poliittisia riskejä.