Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Sosiaaliturvan historia vaivaishoidosta nykypäivään

Kelan historia kertoo myös suomalaisen sosiaaliturvan tarinaa. Laajat ja rohkeat sosiaaliturvauudistukset 1900-luvulla tekivät Suomesta pohjoismaisen hyvinvointivaltion.
Teksti Hanna MoilanenKuvat Kuva Museovirasto/Pekka Kyytinen, Grafiikka Heli Nokkala, iStock
Rautu-Seuran järjestämiä leikkejä vanhuksille Käpyrinne-kerhossa Helsingissä 1970-luvulla.
Rautu-Seuran järjestämiä leikkejä vanhuksille Käpyrinne-kerhossa Helsingissä 1970-luvulla.

Vielä 1930-luvun alussa eläke oli harvinainen etuoikeus Suomessa. Suurin osa ihmisistä tukeutui säästöihin, lasten kanssa solmittuihin syytinkisopimuksiin ja erilaisiin avustuksiin. Ensimmäisen eläkelain hyväksyminen vuonna 1937 oli merkittävä askel.

Toisesta uraauurtavasta etuudesta, sairausvakuutuksesta, keskusteltiin jo 1920-luvulla. Vähemmistöhallitusten hartiat eivät kuitenkaan riittäneet kantamaan sitä käytäntöön asti. Uudistus lykkäytyi pitkälle sodan jälkeen, jolloin se toteutettiin vuonna 1964 koko kansan vakuutuksena.

Etuusjärjestelmä luotiin Euroopan viimeisten maiden joukossa. Toisaalta siirrot olivat rohkeita ja uudistukset rajuja.

Näihin kahteen käännekohtaan kiteytyy suomalaisen sosiaaliturvan erityispiirre. Etuusjärjestelmä luotiin Euroopan viimeisten maiden joukossa. Toisaalta siirrot olivat rohkeita ja uudistukset rajuja. Esimerkiksi sairausvakuutuksen kattavuudesta tuli kerralla yksi maailman laajimmista ellei jopa laajin.

Ei myöskään ollut itsestään selvää, että Suomessa valittiin koko kansaan kohdistuvien etuuksien tie. Jo ensimmäisissä keskusteluissa nousi esiin jännite maaseudun asukkaiden ja kaupungin palkansaajaväestön välillä.

”Sosiaalidemokraatit ajoivat työväenvakuutusta palkkatyössä oleville. Maalaisliitto ja SKDL eivät hyväksyneet mallia, joka olisi jättänyt maalaisväestön sairausvakuutuksen ulkopuolelle”, toteaa professori Olli Kangas Kelasta.

Sama keskustelu käytiin ansiosidonnaisten eläkkeiden ja kaikille suomalaisille suunnatun kansaneläkkeen välillä. Poliittiset kompromissit johtivat rinnakkaisten järjestelmien luomiseen. Kaikkien oikeuteen perustuva kansaneläke sai rinnalleen ansiosidonnaisen työeläkejärjestelmän 1960-luvun alussa.

Samat poliittiset virtaukset ovat jatkuneet myöhemmin hienovaraisempina. Esimerkiksi Ahon keskustalainen hallitus piti huolta perusturvasta ja leikkasi ansiosidonnaisista etuuksista. Vastaavasti Lipposen sosiaalidemokraattijohtoiset hallitukset kavensivat perusturvaa.

Sosiaalipolitiikka talouskasvun tukena

Pikkuhiljaa uudet etuudet alkoivat muuttaa ihmisten tapaa ajatella. Köyhäinhoidon aikana koettiin, että avun varaan joutuminen oli häpeällistä. Jopa ensimmäisten eläkkeiden yhteydessä keskusteltiin katteettomasta avusta. Osa päättäjistä oli huolissaan kansan moraalista. Romahtaisiko se, jos kaikille tulisi yhtäläinen oikeus eläkkeeseen?

Ajattelu muuttui 1960-luvulla. Yhä useampi alkoi mieltää sosiaaliturvan talouskasvun osatekijäksi ja investoinniksi parempaan tulevaisuuteen.

Myös eläkerahastojen merkitys konkretisoitui sodan jälkeen, kun tarvittiin pääomia jälleenrakennustyöhön. Kansaneläkerahasto vastasi merkittävästi koko maan sähköistämisestä, mikä loi infrastruktuuria teollistumiselle ja kasvavalle hyvinvoinnille.

Kolmas 1900-luvun suurista sosiaaliturvauudistuksista, työttömyysvakuutus, organisoitiin Suomessa jo 1917 ammattiyhdistysten kautta. Tämä oli kansainvälisesti katsottuna aikaisin. Järjestelmän kattavuus jäi kuitenkin heikoksi.

”Suomelle tyypillistä on työttömyyskassojen ja yksityisten eläkeyhtiöiden vahva rooli. Tässä Suomi eroaa muista Pohjoismaista, joissa kokonaisjärjestelmä on valtiokeskeisempi.”

Työttömyysturva ulotettiin laajemmin työntekijöille vuonna 1959. Päättäjät eivät päässeet sopuun Kelan roolista, vaan työttömyysturva organisoitiin erillisten, ammattiyhdistysliikkeen hoitamien työttömyyskassojen maksettavaksi. Epäluuloinen asenne Kelaa kohtaan juonsi juurensa aiemmista eläkekiistoista. Kansaneläkkeen maksajana Kelan nähtiin olevan maalaisten puolella kaupunkilaisia vastaan.

”Suomelle tyypillistä on työttömyyskassojen ja yksityisten eläkeyhtiöiden vahva rooli. Tässä Suomi eroaa muista Pohjoismaista, joissa kokonaisjärjestelmä on valtiokeskeisempi”, Kangas kertoo.

Kassaperusteisen työttömyysturvajärjestelmän luominen kertoo sosiaalipolitiikan monista rooleista. Sosiaalipolitiikka tuottaa perusturvaa ja kulutustason jatkuvuutta erilaisissa tilanteissa oleville yksilöille ja ryhmille. Samalla sosiaalipolitiikalla rakennetaan ja jaetaan yhteiskunnallista valtaa. Tämä näkyy esimerkiksi työttömyyskassoissa ja työeläkejärjestelmässä.

”Työttömyyskassat ovat kannustaneet ihmisiä liittymään ammattiyhdistyksiin. Ilman kassaperusteista työttömyysvakuutusjärjestelmää ammattiyhdistysliikkeen järjestäytymisaste ei olisi niin korkea kuin mitä se on Suomessa, Ruotsissa ja Tanskassa. Sosiaalipolitiikalla on ollut piilovaikutuksia, joita ei ehkä ole suunniteltu”, Kangas pohtii.

Kohti yhtä luukkua

Yleinen luottamus Kelaan oli jo 1980-luvulla vahvistunut, ja työttömän ansioista riippumaton perusturva siirtyi Kelan hallinnoitavaksi. Seuraavalla vuosikymmenellä Kelan vastuulle siirrettiin koko joukko pienempiä sosiaalitukia. Esimerkiksi lapsilisät, äitiysavustus, yleinen asumistuki ja opintotuki päätyivät Kelaan.

”Kela nähtiin jo vastuullisena perusturvalaitoksena, joka hoitaa monia asioita vikkelästi ja kustannustehokkaasti”, Kangas kertoo.

Esimerkiksi elatustukien hoitoon meni kunnissa aikaa yhteensä 370 henkilötyövuoden verran. Kelassa sama urakka hoituu 83 henkilötyövuoden panoksella.

”Osa etuuksista, esimerkiksi asumistuki, edellyttää erilaisten taustatietojen yhdistämistä. Kelassa on tähän hyvät tietojärjestelmät. Lisäksi Kela on yksi ja yhtenäinen. Kunnilla voi olla keskenään hyvin erilaisia käytäntöjä”, Kangas toteaa.

Yhtenevän ja tasa-arvoisen käytännön luominen oli keskeinen syy siihen, miksi perustoimeentulotuki siirrettiin Kelan maksettavaksi vuoden 2017 alusta alkaen. Uudistus ei sujunut niin kitkattomasti, kuin ennalta ajateltiin.

”Asiakastutkimusten mukaan noin kolmannes on sitä mieltä, että Kela hoitaa toimeentulotuen kuntia huonommin, kolmanneksen mukaan Kela toimii paremmin ja kolmannes ei ole havainnut eroa.”

”Oli odotettavissa, että kustannukset jonkin verran kasvavat kun alikäyttö pienenee. Hakemukset kuitenkin ruuhkautuivat eikä päätöksiä aina saatu tehtyä määräajassa. Prosesseja ja toimintatapoja joudutaan korjaamaan”, Kangas sanoo.

Kangas muistuttaa, että Kelaan on palkattu lisää henkilökuntaa toimeentulotukihakemusten käsittelyyn.

”Asiakastutkimusten mukaan noin kolmannes on sitä mieltä, että Kela hoitaa toimeentulotuen kuntia huonommin, kolmanneksen mukaan Kela toimii paremmin ja kolmannes ei ole havainnut eroa”, Kangas toteaa.

Lähivuodet ovat kiinnostavaa aikaa myös Kelan näkökulmasta katsottuna. Meneillään oleva sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistus muuttaa myös Kelan roolia.

”Tässä vaiheessa emme vielä tiedä, mitä toimintoja Kelasta siirtyy maakunnille ja mitä uusia toimintoja Kelalle mahdollisesti tulee tai mitä ylipäätään tapahtuu”, Kangas arvioi.

Samaan aikaan sote-uudistuksen kanssa valmistellaan Sipilän hallituksen käynnistämää sosiaaliturvan kokonaisuudistusta. Myös eriarvoisuuden ehkäisemisen työryhmä pohtii omia toimiaan. Kankaan mukaan uudistusten aikataulu on ongelmallinen.

”Ensiksi pitäisi ratkaista sote ja vasta sen jälkeen pohtia, mitä kokonaisvaltaisia sosiaalipoliittisia korjausliikkeitä tarvitaan ja millaista hienosäätöä syrjäytymisen ehkäiseminen vaatii. Nyt puuhun ollaan kiipeämässä latvasta alaspäin.”

Perusturva jäi jälkeen

Iso kuva suomalaisesta sosiaaliturvasta on kahtia jakautunut. Ansioturvaetuudet ovat meillä parhaimmillaankin Euroopan keskitasoa tai jopa sen alle. Myös perusturva on jäänyt jälkeen, kun vertaillaan eri maiden etuuksien tasoja.

”Suomi ei enää ole sosiaaliturvan johtavia maita”, Kangas tiivistää.

Toisaalta jos verrataan esimerkiksi köyhien eläkeläisten määrää, Suomi pärjää varsin mukavasti. Yhdessä muiden Pohjoismaiden ja Hollannin kanssa Suomessa on vähiten eläkeläisten köyhyyttä, jos köyhyysrajaksi valitaan 40 prosenttia keskitulosta.

Suomessa on kattava järjestelmä, mutta etuuksien tasot ovat suhteellisen matalat.

Jos taas köyhyysraja nostetaan 60 prosenttiin, vanhuusköyhyyden luvut ovat meillä eurooppalaisessa vertailussa yllättävän suuret. Toisin sanoen Suomessa on kattava järjestelmä, mutta etuuksien tasot ovat suhteellisen matalat.

”Eläkkeiden taso suhteessa palkkoihin on huonontunut jatkuvasti. Takuueläke korjasi vähän tilannetta, mutta Suomi jää edelleen suhteellisessa vertailussa jälkeen muihin EU-maihin verrattuna”, Kangas sanoo.

Tämän päivän uutisvirtaa seuratessa voi jäädä vaikutelma, että sosiaalipolitiikka on viime vuosina pelkistynyt säästölistoiksi ja etuuksien kaventamiseksi. Toisaalta ei historiakaan ole ollut määrätietoista harppaamista voitosta voittoon. Suomalaista etuusjärjestelmää ja sosiaalipolitiikkaa on aina rakennettu asia ja poliittinen kompromissi kerrallaan.

Kehittämisen henkeä riittää myös edelleen. Sosiaali- ja terveyspalvelureformi uudistaa sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisen rakenteet. Mitä se tarkoittaa käytännössä palvelua tarvitsevien yksilöiden ja ryhmien näkökulmasta jää vielä nähtäväksi.

”Lisäksi meneillä on laaja kirjo erilaisia yhteiskunnallisia kokeiluja työvoimapolitiikasta osallistavaan sosiaalipolitiikkaan. Näyttävin uusista avauksista on perustulokokeilu, josta Suomi on saanut paljon ja laajasti kansainvälistä huomiota”, Kangas muistuttaa.

Omalaatuisen historiansa vuoksi Suomi voisi olla kiinnostava tapaus myös kehittyvien maiden näkökulmasta.

Omalaatuisen historiansa vuoksi Suomi voisi olla kiinnostava tapaus myös kehittyvien maiden näkökulmasta. Pohjoismaiden nykytilanteen katsominen voi tuntua ulkoapäin katsottuna hengästyttävältä, mutta historiassa on yllättävän paljon samankaltaisuutta.

”Vuoden 1918 jälkeen Suomi oli rikkirevitty maa. Vielä 1930-luvullakin Suomi oli köyhä maa ja vahvasti agraarinen yhteiskunta. Suuri osa ihmisistä eli köyhyydessä ja pitkälti rahatalouden ulkopuolella”, Kangas pohtii.

”Silti pystyimme tekemään suuria yhteiskunnallisia reformeja, kuten esimerkiksi luomaan eläke- ja sairausvakuutusjärjestelmät. Reformit antoivat kansalaisille sosiaalista turvaa, mutta samalla ne toimivat yhteiskunnallisen rauhan ja koheesion lähteinä. Kehittyvät sekä sisäisistä ristiriidoista ja konflikteista kärsivät maat voisivat katsoa, miten Suomessa lähdettiin liikkeelle.”

Artikkeli on julkaistu alun perin Sosiaalivakuutuksen numerossa 4/2012 ja päivitetty heinäkuussa 2017.

Etuudet