Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Socialbidrags­systemet måste byta kurs

Det brittiska universalbidragssystemet, Universal Credit, har föreslagits som ny modell för den finska sociala tryggheten.
Text Jussi Förbom, översättning Kurt Kavander Bilder Kati Närhi
Euroopan unionissa ollaan laajasti yhtä mieltä nykyjärjestelmien heikkouksista ja siitä, miksi järjestelmillä ei kyetä torjumaan kansalaisten sosiaalista haavoittuvuutta.
Inom Europeiska unionen råder en bred enighet om de nuvarande systemens svagheter och orsakerna till att systemen inte förmår åtgärda medborgarnas sociala sårbarhet.

Det lönar sig att se sig om efter olika modeller, men först måste man nå politisk enighet om målen. En avgörande fråga är exempelvis hur man sköter sistahandsstödet till dem som varken har inkomster eller förmåner.

De europeiska socialbidragssystemen har uppkommit som en del av den historiska utvecklingen och kulturen. Vissa linjer är gemensamma, men manifestationsformerna varierar starkt utifrån ländernas olika värdegrunder. Såväl förmånsnivåerna, deras sammansättning som förmånsslagen varierar. Dessutom är finansieringsgrunderna mycket olika.

Vissa länder har gått in för att bygga upp en universell modell, medan andra i sin tur vill kanalisera bidragen till vissa grupper, såsom pensionärer eller ensamförsörjare. Tyskland och Frankrike har en stark tradition av att sambeskatta makar, vilket påverkar även socialbidragssystemet.

Heterogeniteten gör det svårt att hitta lämpliga jämförelsepunkter med Finland. Olli Kärkkäinen, expert på privatekonomi på Nordea, påpekar att det inte utan modifieringar går att plagiera ens till synes attraktiva element från andra länder.

I Finland har man på sistone livligt debatterat såväl den danska aktiveringen av arbetslösa som det brittiska grundskyddet Universal Credit.

”Stötestenen i en jämförelse med Danmark är att de geografiska avstånden i Danmark är mycket kortare än i Finland. Det här är ett problem, eftersom arbetsplatserna och tjänsterna finns på de stora orterna”, förklarar Kärkkäinen.

Underutnyttjandet av förmåner är hela EU:s problem

Inom Europeiska unionen råder en bred enighet om de nuvarande systemens svagheter och orsakerna till att systemen inte förmår åtgärda medborgarnas sociala sårbarhet. Det gäller att framför allt förbättra incitamenten och förenkla modellerna.

En forskningsrapport, som utarbetades på uppdrag av Europaparlamentets utskott för sysselsättning och sociala frågor, ger vid handen att det behövs förenhetligade bidragsformer och fattigdomsbekämpande standarder för att bevara EU som ett socialt projekt. De gemensamma reformprinciperna, såsom aktiv inkludering och bekämpning av fattigdomsfällor, har redan slagits fast.

En annan gemensam önskan är att systemet inte ska grunda sig på utdelning av enbart ekonomiskt bidrag, utan att det sociala välbefinnandet dessutom ska främjas genom andra metoder. För att uppfylla målen förfogar EU själv tills vidare endast över så kallade mjuka samordningsmetoder.

Antti Veilahti, specialforskare på FPA, anser att det vore nödvändigt att harmonisera inkluderingen inom och nivån på den sociala tryggheten i EU. För att EU-länderna ska kunna bekämpa fattigdomen jämlikt måste bidraget vara tillräckligt stort och inkludera alla grupper som riskerar att drabbas av fattigdom.

”Personer som i sig är berättigade till bidrag inte ansöker om eller beviljas dem.”

”Om aktiveringsåtgärderna ökas och sistahandsstödet ändras till en förlängning av arbetslöshetsunderstödet kan det hända att exempelvis svårt utsatta, såsom personer med psykiska problem, hamnar utanför stödsystemet. Ett gemensamt problem i alla medlemsländer är att bidragen underutnyttjas, nämligen att personer som i sig är berättigade till bidrag inte ansöker om eller beviljas dem”, säger Veilahti.

Enligt Europaparlamentets rapport har de flesta medlemsländerna inte bedömt i vilken utsträckning och varför medborgarna ofrivilligt eller frivilligt hamnar utanför bidragssystemet eller hur väl olika socialbidragsmodeller bidrar till minskad fattigdom och marginalisering.

Ofta låter vissa grupper med särskilda behov dock bli att ansöka om eller får bidrag i mindre omfattning än den övriga befolkningen. Länderna förvissar sig dock inte om huruvida bidragen räcker till, och mycket sällan hjälper grundskyddet människor ur fattigdom.

Kravet på motprestationer har sina problem

Enligt Veilahti kan kravet på motprestationer leda till att förmånerna underutnyttjas ännu mer i och med mer komplicerade system. Han hänvisar till Europaparlamentets rapport, där det konstateras att ett sistahandsstöd utan krav på motprestationer behövs. I Finland motsvaras detta av det grundläggande utkomststödet.

”Det är varken förnuftigt eller människovärdigt att anta att alla som behöver sistahandsstöd ska kunna stå till arbetsmarknadens förfogande.”

”Vanligen är sistahandsstödets andel av alla sociala utgifter mycket liten. Kravet på motprestationer kan dock köra iväg bidragsbehövande från systemet, trots att bidragets ursprungliga mål är att inkludera de bidragsbehövande i det övriga samhället och minska marginaliseringen. Det är varken förnuftigt eller människovärdigt att anta att alla som behöver sistahandsstöd ska kunna stå till arbetsmarknadens förfogande”, anmärker Veilahti.

Universal Credit siktar på klarhet och ansvarstagande

Storbritannien har redan ställts inför problemen med motprestationskrav och administrativa flitfällor. Sedan 2012 har landet med stapplande steg infört ett universellt socialt bidrag – Universal Credit.

UC-modellen kan i korthet beskrivas som ett sammanslaget bidrag som betalas ut till bidragstagaren i form av en enda summa. Förmånen upphör inte vid arbete utan är flexibel tack vare ett inkomstregister som förs i realtid. UC är hushållsspecifikt och kräver aktiv arbetssökning som motprestation.

I februari 2018 rekommenderade OECD Finland att förnya den sociala tryggheten utifrån UC-modellen. Kort därefter föreslog finansminister Petteri Orpo att basinkomstförsöket ska ersättas med ett universalbidragsförsök enligt UC-modellen.

Också oppositionen har nyligen godkänt en egen universalbidragsmodell i syfte att reformera den sociala tryggheten.

”Många tycker att UC motsvarar vår värdegrund bättre än basinkomsten, som saknar krav på motprestationer”

Kärkkäinen menar att det är enkelheten och automatiseringen som gör UC-modellen attraktiv. Dessa har i praktiken omsatts så att systemet fortsättningsvis kräver motprestationer – något som man länge längtat efter också här hos oss.

”Många tycker att UC motsvarar vår värdegrund bättre än basinkomsten, som saknar krav på motprestationer”, säger Kärkkäinen.

I Storbritannien var kravet på motprestationer ett elementärt element i socialbidragssystemet redan innan UC lanserades. Sanktionerna har varit tunga. Kärkkäinen tror inte att Finland går in för dessa som sådana.

”Också i förslaget från OECD höll man fast vid nivån på den finska sociala tryggheten och även till stora delar vid villkoren. I förslaget harmoniserades endast minskningsgraderna och inkomstsamordningen”, tillägger han.

Genomförandeutfallet avgör

Som idé attraherar Universal Credit många slags debattörer i Finland och Europa, menar senior partner Olli Oosi på konsultbolaget Owal Group. Han analyserade som utomstående konsult hur UC-modellen lanserades i initialfasen.

”Eventuellt är modellen även ekonomiskt en god idé, men hur den slutligen kommer att fungera beror på hur de nödvändiga ändringarna genomförs”, säger Oosi.

Enligt Oosi var modellen ursprungligen avsedd att minska fattigdomen och socialbidragsberoendet. Man har ansett att arbete är den primära fattigdomsreducerande faktorn. En annan grundtanke har varit att förbättra bidragstagarnas ekonomiska resurser.

”I Storbritannien betalade man tidigare bidrag så att säga förbi bidragstagarna, och bostadsbidraget kunde betalas direkt till hyresvärden. I UC-modellen har man velat öka individernas eget ansvarstagande i betydande grad”, förklarar Oosi.

”Vår aktiveringsmodell är ett mycket kort steg i samma riktning där britterna har befunnit sig redan länge.”

En väsentlig skillnad mellan socialbidragstänkandet i Finland respektive det anglosaxiska Europa hänför sig just till motprestationskravets tyngd.

”Vår aktiveringsmodell är ett mycket kort steg i samma riktning där britterna har befunnit sig redan länge. En historiskt sett tydlig ideologisk skillnad är att de brittiska arbetssökningskraven är synnerligen strikta”, menar Oosi.

Kärkkäinen anser att modellen i sig har undanröjt de värsta flitfällorna, såsom att arbete tidigare bidrog till obetydligt större nettoinkomster. Samtidigt stiger förmånens genomsnittliga minskningsgrad tämligen brant när inkomsterna samordnas.

”Också i Finland skulle modellen kunna undanröja de värsta fällorna. Men för att kunna bevara den nuvarande socialbidragsnivån och för att modellen ska vara samhällsekonomiskt realistisk borde förmånerna minska brant när inkomsterna ökar. UC är således ingen mirakelmedicin lika lite som basinkomsten är det”, säger Kärkkäinen.

Universal Credit är ingen mirakelmedicin lika lite som basinkomsten är det.

Det går inte att samtidigt spara och förnya

Ursprungligen var det meningen att UC-modellen skulle leda till ökade – och inte minskade – socialbidragskostnader. De allmänna nedskärningarna i den sociala tryggheten, som ingick i den brittiska regeringens anpassningsprogram, utsträcktes ändå även till UC-modellen.

”Därför förändrades modellen – trots den ursprungliga avsikten – från en reform som skulle öka socialbidragen till en reform som sänkte bidragen. Visserligen skulle modellen ha haft vinnare och förlorare också utan sparbesluten”, analyserar Kärkkäinen.

I Storbritannien bedömer man att många av dem som hör till grupper med särskilda behov har lidit av övergången till universalbidraget.

Enligt Oosi har man i Storbritannien i hög grad kritiserat att UC försämrade tryggheten för många av dem som hör till grupper med särskilda behov.

”Detta beror dock uttryckligen på det politiska beslutet att minska bidragsnivån. Det gäller att skilja åt själva modellen från sparåtgärderna”, tillägger han.

Kärkkäinen menar att motståndet mot UC visar hur mycket besvärligare det är att genomföra en totalreform av den sociala tryggheten när detta samtidigt förenas med ett totalinbesparingsmål. Därför gäller det att noggrant överväga vad man verkligen eftersträvar med en reform.

Det är mycket besvärligare att genomföra en totalreform av den sociala tryggheten när detta samtidigt förenas med ett totalinbesparingsmål.

”Det finska systemet har kritiserats för att ha karaktären av ett lapptäcke, men avsikten har dock varit att svara på mycket olika livssituationer, vilket man också lyckats med. Om vi övergår till en modell med en enda bidragsform kan det hända att många grupper med särskilda behov, såsom personer med funktionsnedsättning, blir lidande”, säger Kärkkäinen.

På pappret kan förenklingen och automatiseringen inom UC te sig som en lukrativ reform. Oosi anser att man dock inte ska låta sig begeistras för mycket av ett annat lands system innan den politiska riktningen för en reform har slagits fast.

”Implementeringen av ett annorlunda system säger ännu ingenting om i vilken riktning just vi borde föra reformen”, tillägger Oosi.

Modellerna med sistahandsstöd återspeglar olika europeiska kulturer.
  • I Sverige är det den sociala hjälpen som fastställer det minimibidrag som i princip alla har rätt till. Bidraget är förknippat med sysselsättningskrav. Bidragsnivån varierar från 412 euro för ensamboende till drygt 1 000 euro för ett par eller en ensamförsörjare med två barn .
  • I Tyskland är avsikten med den hushållsrelaterade så kallade grundförsäkringen för arbetssökande att tillförsäkra dem som inte har tillräckliga inkomster eller får stöd från sina familjemedlemmar en skälig försörjning. Nivån varierar utifrån bidragstagarens ålder och familjestorlek. På grundnivån är bidraget 404 euro för ensamboende eller ensamförsörjare och 364 euro för dem som bor tillsammans. Bidraget kan också betalas till barn och kompletteras med bland annat bostadsbidrag. Den som är arbetsför måste förbinda sig till att söka och ta emot arbete. Detta gäller dock inte vårdnadshavare till barn som är yngre än 3 år.
  • I Lettland betalar kommunerna enligt prövning ut så kallad garanterad minimiinkomst, som är avsedd att tillförsäkra dem som inte når upp till den av regeringen fastställda minimigränsen (49–128 €) grundskydd. Till dem som behöver bidraget betalas skillnaden mellan minimigränsen och snittinkomsten för tre månader. Exempelvis arbetslösa föräldrar med två barn får 165 euro/månad. Barnbidraget (11 euro eller 22 euro för det andra barnet) räknas som inkomst. Bidraget ska sökas aktivt, och som motprestation måste man ta emot erbjudet arbete eller delta i aktivering. Villkoren gäller inte försörjare till barn som är små eller som har en funktionsnedsättning och inte heller studerande.
  • I Rumänien kan ensamboende få 32 euro och ett par 58–100 euro. I Polen kan det minsta beloppet uppgå till endast 4 euro och det största till 94 euro.