Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Sosiaali­turvan kokeiluja maailmalla

Vaikka kokeilut näyttävät lisänneen hyvinvointia, eri maista saatujen tulosten yleistäminen on vaikeaa vaihtelevista tutkimusasetelmista ja kulttuurisista tekijöistä johtuen. Kokeilujen vaikutukset voivat poiketa merkittävästikin siitä, mitä on alun perin lähdetty tutkimaan.
Teksti Jussi Förbom Kuvat Maxim Usik
Perustulokokeilun tarkoituksena on ollut maasta riippuen työllisyyden parantaminen, järjestelmän selkeyttäminen, köyhyyden poistaminen tai naisten ja lasten aseman parantaminen.
Perustulokokeilun tarkoituksena on ollut maasta riippuen työllisyyden parantaminen, järjestelmän selkeyttäminen, köyhyyden poistaminen tai naisten ja lasten aseman parantaminen.

Perustulo on kiehtonut sosiaaliturvan uudistajia jo vuosikymmeniä ympäri maailman. Perustuloa onkin kokeiltu selvästi enemmän kuin muita sosiaaliturvan uudistuksia, ja kokeilut ovat pääosin laadullisesti hyviä.

Kuten Suomessa, myös muissa länsimaissa perustulon kokeilut ovat kohdistuneet etenkin pienituloisiin tai työttömiin. Käyttäytymisvaikutukset on sellaisessa asetelmassa helpompi havaita.

Kuten Suomessa, myös muissa länsimaissa perustulon kokeilut ovat kohdistuneet etenkin pienituloisiin tai työttömiin.

Jos kokeilevan maan yleinen tulotaso on alhainen ja sosiaaliturvamalli on selkeä tai olematon, laajakin kokeilu on mahdollinen jokseenkin pienellä budjetilla. Mitä monimutkaisempi järjestelmä on, sitä vaikeampi kokeilu on toteuttaa.

Suomen Akatemian ohjelmajohtaja, työelämäprofessori Olli Kankaan mukaan Suomen kokeilu osoittaa tämän hyvin.

”On yllättävän hankala ottaa niinkin yksinkertainen idea kuin perustulo näin monimutkaiseen järjestelmään. Tai toisin sanoin: järjestelmän yksinkertaistamisen kokeileminen on vaikeaa, koska järjestelmä on monimutkainen”, Kangas lisää.

On vaikea sovittaa yksinkertainen idea, perustulo, monimutkaiseen järjestelmään.

Mikään yksittäinen kokeilu ei voi missään oloissa antaa yksiselitteisiä vastauksia.

”Kokeilujen vertailu voi kuitenkin antaa paremman näkökulman siihen, mikä missäkin yhteydessä toimii, mihin perustulo voisi olla ratkaisu ja millaisia ongelmia siihen voi sisältyä”, Kangas toteaa.

Negatiivinen tulovero laski työllisyyttä

Yhdysvalloissa toteutetut Seattle–Denver-, New Jersey-, Rural- ja Gary-nimillä tunnetut kokeilut ovat monien mielestä uraauurtavia. Vuosien 1968–1980 välillä toteutetuissa kokeiluissa sovellettiin ensi kertaa laajamittaista sosiaalitieteellistä asetelmaa.

Yhdysvalloissa kokeiluihin osallistuminen perustui vapaaehtoisuuteen. Mukaan tulleet perheet saivat tietyn suuruisen tulotakuun, ja yhteiskunnan tuki pieneni tulojen kasvaessa.

Tulotakuu toteutettiin verotuksen avulla. Kyseessä oli siis negatiivinen tulovero. Tulosten perusteella ei pystytty rakentamaan yleistä ja yhtenäistä hyvinvointimallia.

Seattle–Denver Income Maintenance Experiment (1970–1977) oli mainituista kokeista laajin. Kokeilun osallistujaksi arvottiin pienituloisia perheitä joko kolmeksi tai viideksi vuodeksi. Lisäksi 93 perhettä otettiin negatiivisen tuloveron piiriin 20 vuodeksi.

Kokeessa testattiin myös työvoimapalvelujen vaikutuksia. Tavoitteena oli tutkia muutoksia etenkin työn tarjonnassa, avioliittojen pysyvyydessä ja elämäntavoissa.

Kokeen keskeisenä tuloksena olivat työn tarjonnan vähentyminen ja työttömyysjaksojen piteneminen.

Kokeen keskeisenä tuloksena olivat työn tarjonnan vähentyminen ja työttömyysjaksojen piteneminen. Etenkin naisten ja nuorten miesten työllisyysaste laski. Kankaan mukaan myöhempi tutkimus on osoittanut, että naisten kohdalla kyse oli siitä, ettei Yhdysvalloissa tuolloin ollut käytössä äitiyspäiväraha- tai vanhempainvapaajärjestelmää.

”Sen vuoksi negatiivista tuloveroa käytettiin eräänlaisena vanhempainpäivärahan korvikkeena, mikä heikensi äitien työllistymistä”, hän toteaa.

Nuorten miesten kohdalla negatiivinen tulovero edisti opintojen suorittamista. Nuoret ryhtyivät suorittamaan tutkintoja sen sijaan, että olisivat lähteneet koulun penkiltä suoraan töihin.

Kouluttautumisen tuomaa etua työllistymiseen pitkällä tähtäimellä ei kuitenkaan havaittu, sillä seuranta-analyysi jäi tekemättä. Tähän vaikutti Kankaan mukaan myös se, ettei Yhdysvalloissa ollut käytössä sellaisia rekisteritietoja, joiden avulla jälkikäteisseuranta olisi ollut mahdollista.

Suomen tilanne on tässä suhteessa päinvastainen. Kattavien rekisterien ansiosta nähdään, mitä perustulokokeilussa mukana olleille ja heidän lapsilleen myöhemmin tapahtuu.

Suomessa kattavien rekisterien ansiosta nähdään, mitä perustulokokeilussa mukana olleille ja heidän lapsilleen myöhemmin tapahtuu.

Kokeilut eivät näytä pitkäaikaista muutosta

Manitoban provinssissa Kanadassa vuosina 1974–1979 järjestetyssä perustulon Mincome-kenttäkokeessa hyötyivät erityisesti vanhukset ja matalapalkkaiset. Kokeilussa maksettiin perustuloa.

Maatalousvaltaisen alueen maanviljelijöille ja itsensä työllistäjille kokeilu toi ensimmäisen kerran kunnollisen perusturvan.

Kokeeseen osallistuivat lähes kaikki Dauphinin kaupungin 10 000 asukasta. Mukana oli myös satunnaisotos Winnipegin kaupungista.

Kokeen oli määrä olla pilotti, jonka jälkeen malli olisi tullut laajemmin käyttöön. Tämän uskotaan vaikuttaneen osallistujien käyttäytymiseen.

Hanke kuitenkin kaatui taloudellisten resurssien puutteeseen ja poliittisiin ja akateemisiin erimielisyyksiin. Kokeilu jäi kesken, ja tulokset suljettiin tutkijoilta vuosikymmeniksi.

Vasta myöhempi tutkimus on osoittanut, että Dauphinin nuoret kävivät kokeen aikana koulua pidempään kuin ennen sitä tai sen jälkeen. Ilmiö oli sama kuin aiemmin Denverissä.

Osallistujien fyysinen ja psyykkinen terveydentila oli verrokkiryhmiä parempi.

Myös osallistujien fyysinen ja psyykkinen terveydentila oli verrokkiryhmiä parempi. Samanlaisiin hyötyihin viittaavat myös Suomen kokeilusta saadut tulokset.

Oma raha toi naisille sananvaltaa

Useita kyliä kattaneessa kokeilussa Intiassa vuosina 2010–2013 osallistujat saivat mikrotukea. Heillä oli mahdollisuus hankkia esimerkiksi ompelukone tai maataloustyökaluja ja työllistyä yksityisyrittäjänä.

Kokeilun seurauksena vanhemmat saivat enemmän varoja lasten ja etenkin tyttöjen terveydenhuoltoon ja kouluttamiseen. Niillä osa-alueilla nähtiin suurimmat muutokset. Tutkijat ovat kuvanneet vaikutuksia käsitteellä empowerment effect. Kun naiset saivat omaa rahaa, he saivat myös enemmän sananvaltaa perheessä ja kyläyhteisössä.

Kun naiset saivat omaa rahaa, he saivat myös enemmän sananvaltaa perheessä ja kyläyhteisössä.

Keniassa on käynnistynyt uusi, kymmeniä tuhansia ihmisiä koskettava kokeilu. Kokeilussa yksi ryhmä saa perustuloa kahden vuoden ajan ja toiselle ryhmälle sama summa maksetaan kerralla. Kolmas ryhmä taas saa perustuloa peräti 12 vuoden ajan.

”Tähtäin on siis erittäin pitkällä. Laajuutensa ja kestonsa ansiosta tämä tulee varmasti olemaan tehdyistä kokeiluista paras”, Kangas sanoo.

Kokeilut ruokkivat keskustelua perusturvasta

Kokeilut voivat pahimmillaan jäädä erikoisuuksiksi, jotka eivät auta konkreettisten ratkaisumallien löytämisessä ja poliittisessa päätöstenteossa.

”Toisaalta keskustelu, jota nyt perustulosta käydään, tuo esiin perustavanlaatuisen sosiaalipoliittisen kysymyksen: kenelle maksetaan, millä ehdoilla ja kuinka paljon”, Kangas sanoo.

Hieman samanlaisia seurauksia on ollut pienemmistä kokeiluista, kuten Brasilian vastikkeellisesta lapsilisäohjelmasta Bolsa Famíliasta. Kaikille perheille maksettava lapsilisä on sen seurauksena saanut kannatusta eteläamerikkalaisessa keskustelussa.

Vuonna 1995 käynnistetyssä ohjelmassa maksetaan ehtojen mukaisesti lisätukea perheille, joissa lapset pannaan kouluun ja viedään terveystarkastuksiin. Kangas kertoo, että koulunkäyntiin, rokotuksiin ja terveydenhuoltoon on käytetty enemmän rahaa perheissä, joissa ehdot on täytetty.

Hyvä esimerkki toisenlaisesta kokeilusta on start up -hautomo Y Combinatorin Kaliforniassa suunnittelema pilotti, jonka pontimena on ollut erityisesti talouden digitaalinen murros. Ideana on rahoittaa noin tuhannen ihmisen kokeilu, jossa perustulo maksettaisiin ihmisille lahjana.

Projekti on Kankaan mukaan erityisen kiinnostava siksi, että siinä ollaan lähtökohtaisesti kiinnostuneita hyvinvoinnin osa-alueista laajemmin kuin esimerkiksi Suomen kokeilussa.

”Kun tuotannon ja työn tekemisen muodot muuttuvat, tarvitaan uudenlaista sosiaaliturvaa. Kokeiluissa etsitään vastauksia muun muassa näihin asioihin liittyviin kysymyksiin”, Kangas lisää.

Kun tuotannon ja työn tekemisen muodot muuttuvat, tarvitaan uudenlaista sosiaaliturvaa.

Turvallisuudentunne kohenee

Kokeilujen kimmokkeena on usein ollut tarve sosiaaliturvan tai muun järjestelmän yksinkertaistamiseen. Tästä on kyse Hollannissa, jossa uusi toimeentulotukilaki on hyvin ehdollinen ja jossa kunnat ovat kamppailleet sen tuoman byrokratian kanssa. Ajatus yhtenäisemmän järjestelmän kokeilemisesta on lähtenyt siksi kunnista.

”Kyseessä on ruohonjuuritason reaktio valtion päätökseen. Suomessa aloite perustulokokeilusta taas lähti keskushallinnosta, ja esimerkiksi Kuntaliitto suhtautui nihkeästi perustulon ajatukseen”, Kangas sanoo.

Suomessa haluttiin kohentaa työllisyyttä, kun taas Hollannissa haluttiin vähentää järjestelmän kalleutta ja tehottomuutta. Kanadassa tavoitteena on ollut köyhyyden poistaminen ja Intiassa naisten ja lasten aseman parantaminen.

Kaikkia kokeita yhdistää se, että ne ovat lisänneet osallistujien taloudellista turvallisuudentunnetta ja hyvinvointia.

Valtioneuvoston kanslian politiikka-analyysiyksikön erityisasiantuntija Markus Kanervan mukaan kaikkia kokeita yhdistää se, että ne ovat lisänneet osallistujien taloudellista turvallisuudentunnetta ja hyvinvointia.

Kangas korostaa, että Suomen kokeilu oli mainituista esimerkeistä ainoa, johon osallistuminen oli kokeilua koskevan lainsäädännön mukaan pakollista.

Pakollisuudella vältetään valikoitumisharhaa, joka syntyy, jos ihmiset voivat itse päättää osallistumisestaan. Myös kokeilu- ja verrokkiryhmän elämäntilanne oli kokeilussa vastaava.

”Meillä on myös maailman parhaat rekisterit, joilla voimme seurata, miten ihmiset ovat toimineet ennen kokeilua, sen aikana ja sen jälkeen. Muissa maissa pitkän aikavälin vaikutukset eivät ole tulleet esiin, vaikka todelliset vaikutukset näkyvät vasta muutaman vuoden viiveellä”, Kangas lisää.

Muissa maissa pitkän aikavälin vaikutukset eivät ole tulleet esiin.

Kansalaisiin luottaminen kannattaa

Mitä muiden maiden kokeiluista sitten voi Suomessa oppia?

”Sen, että keskittyminen pelkkiin työllisyysvaikutuksiin on aivan liian kapea lähtökohta. Vasta kokeilun valmistelu toi esiin myös muita tulosmuuttuja kuin vaikutukset työllisyyteen. Hallitus oli asiassa aika yksisilmäinen”, Kangas sanoo.

Keskittyminen pelkkiin työllisyysvaikutuksiin on aivan liian kapea lähtökohta.

Kanerva muistuttaa, että kokeilulle on varattava riittävästi aikaa, jotta ihmiset ehtivät muuttamaan toimintaansa.

”Ei myöskään pidä sortua tekemään vain alueellisia kokeiluja. Ne ovat liian herkkiä esimerkiksi taloussuhdanteiden myötä tuleville paikallisille irtisanomisille”, hän perustelee.

Ei pidä sortua tekemään vain alueellisia kokeiluja.

Kanervan mukaan olisi erityisen rohkeaa testata, miten kävisi, jos kansalaisiin luotettaisiin täysimääräisesti. Hän viittaa Keniassa 2011–2013 toteutettuun tulonsiirto-ohjelmaan (unconditional cash transfer).

Mukana olleille kotitalouksille maksettiin vähintään kahden kuukauden keskiansioita vastaava summa kokeilussa täysin ilman ehtoja. Tuloksena kaikkien muiden hyödykkeiden paitsi tupakan ja alkoholin kulutus kasvoi. Subjektiivisen hyvinvoinnin todettiin myös kasvaneen huomattavasti.

Entäpä kansalaispalkkalotto?

Kanerva ja kaksi muuta tutkijaa kirjoittaa Kelan 2016 julkaisemassa työpaperissa (Mitä voimme oppia maailmalla järjestetyistä perusturvaan liittyvistä kokeista?) niin sanotuista Win-for-life-voittajista tehdystä tutkimuksesta. Belgialaisen raaputusarvan pääpalkinto oli tuolloin 1 000 euroa kuussa verottomana.

Voiton voi siis nähdä vastaavan perustuloa, mikä synnyttää luonnollisen koeasetelman.

Tutkimukseen osallistui vain 84 ihmistä. Heistä moni korosti voiton hälventäneen tulevaisuuteen liittyvää taloudellista epävarmuutta. Kun stressi lieveni, voittajat kokivat voivansa tehdä harkitumpia valintoja.

Tulokset ovat yhteneväisiä niiden tutkimusten kanssa, jotka käsittelevät elämänhallintaa ja subjektiivista hyvinvointia sekä niukkuuden vaikutusta päätöksentekoon.

Olisi kiehtovaa luoda Veikkauksen arpapeli, jossa voisi voittaa 1 000 euroa kuukaudessa loppuelämäkseen.

Kanervan mukaan olisi kiehtovaa luoda Veikkauksen arpapeli, jossa voisi voittaa 1 000 euroa kuukaudessa loppuelämäkseen.

”Ajan myötä tämän avulla saataisiin paljon koehenkilöitä, mikä muodostaisi kiinnostavan joukon. Mukana olisi paljon erilaisia ihmisiä, myös työllisiä, ja he saisivat rahaa koko loppuelämänsä. Arpojen myynti rahoittaisi järjestelmän. Tällaista tilannetta ei tavallisissa koeasetelmissa ole mahdollista luoda.”

Kesken jäänyt kokeilu Kanadassa

Vallan vaihtuminen ja poliittisen agendan muutokset voivat nousta esteeksi pitkäjänteiselle kokeilulle ja sen perusteella tehtävälle pitkäjänteiselle tutkimukselle. Olli Kangas vieraili Ontarion osavaltion sosiaaliministeriössä Kanadassa kesällä 2017 ja tutustui perustulokokeiluun, joka myöhemmin jäi kesken.

Jo alkuvuonna 2016 osavaltiossa oli käynnistynyt suunnittelu pilotista, jossa haluttiin tutkia perustulosta muualla saatuja hyviä tuloksia nimenomaan köyhyyden vähentämisestä kestävällä tavalla.

”Puhuimme Suomen kokeilusta, ja siellä oltiin kovin innoissaan. Sovimme myös yhteistyöstä”, Kangas kertoo.

The Ontario Basic Income Pilot (OBIP) päätettiin toteuttaa huhtikuussa 2017, ja ensimmäiset osallistujat tulivat mukaan vuotta myöhemmin kolmella eri paikkakunnalla.

Kaikki 4 000 osallistujaa olivat pienituloisia (tulot 26–30 000 euroa vuodessa). Heille oli määrä maksaa kuukausittain noin 900 euroa vastaava summa kolmen vuoden ajan (tulovähennys 50 %).

Verrokkiryhmälle ei maksettu, mutta sen jäsenet osallistuivat tutkimukseen aktiivisesti. Osallistujilta kysyttiin säännöllisesti fyysisestä ja psyykkisestä terveydestä, stressistä, koulutuksesta, työtilanteesta ja asumisesta. Riippumattomat arvioijat vertasivat ryhmiä toisiinsa.

Osallistujilta kysyttiin säännöllisesti fyysisestä ja psyykkisestä terveydestä, stressistä, koulutuksesta, työtilanteesta ja asumisesta.

Kesäkuun 2018 osavaltiovaaleissa valta kuitenkin vaihtui liberaaleilta konservatiivipuolueelle. Uusi pääministeri Doug Ford ilmaisi kielteisen kantansa kokeiluun.

”Kun menin paikalle uudemman kerran kesällä 2018, virkamiehet ilmoittivat, että hallituksen vaihtumisen vuoksi heitä on kielletty puhumasta ulkopuolisten kanssa mitään koko kokeilusta”, Kangas kertoo.

Uusi lapsi-, yhteisö- ja sosiaaliministeri Lisa MacLeod ilmoitti elokuussa, että ohjelma ajettaisiin alas ”myötätuntoisesti” ja viimeiset maksut suoritettaisiin vuoden 2019 maaliskuussa.

McLeodin mukaan ”osavaltion sosiaaliturvajärjestelmä oli epäkunnossa”. Hän lisäsi, että ”alle 4 000 ihmistä auttava tutkimusprojekti ei tarjoa toivoa lähes kahdelle miljoonalle köyhyyden kierteeseen joutuneelle osavaltion asukkaalle”.

Lisätietoa:

Mikko Forss, Markus Kanerva ja Ohto Kanninen: Mitä voimme oppia maailmalla järjestetyistä perusturvaan liittyvistä kokeista? Katsaus kenttäkoeasetelmiin. Kelan tutkimus: Työpapereita 92, 2016.

Y Combinator Research

Johannes Haushofer, Jeremy Shapiro: Household Response to Income Changes: Evidence from an Unconditional Cash Transfer Program in Kenya. 2013.

The Ontario Basic Income Pilot (OBIP)