Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Grundtrygghet eller försök för låginkomst­tagare?

Även om olika försök på det internationella planet visat på ökat välbefinnande, är det svårt att generalisera resultaten på grund av en varierande studiedesign och kulturella faktorer. Försökens effekter kan avvika märkbart från det man ursprungligen gått in för att undersöka.
Perustulokokeilun tarkoituksena on ollut maasta riippuen työllisyyden parantaminen, järjestelmän selkeyttäminen, köyhyyden poistaminen tai naisten ja lasten aseman parantaminen.
Basinkomstförsöken har beroende på land gått ut på att förbättra sysselsättningen, förenhetliga systemet, avhjälpa fattigdomen eller förbättra kvinnors och barns ställning.

Basinkomsten har redan i flera decennier fascinerat de personer över hela världen som jobbar med att reformera socialtrygghetssystemet. Försök med basinkomst är också betydligt vanligare än andra sätt att förnya den sociala tryggheten, och försöken har i huvudsak hållit hög kvalitet.

Liksom i Finland har basinkomstförsöken även i de övriga västländerna riktat sig framför allt till låginkomsttagare och arbetslösa. I en sådan studiedesign är det lättare att ge akt på beteendemässiga effekter.

Liksom i Finland har basinkomstförsöken även i de övriga västländerna riktat sig framför allt till låginkomsttagare och arbetslösa.

Om försökslandet har en låg allmän inkomstnivå och en klar eller obefintlig socialtrygghetsmodell går det att utföra även ett omfattande försök med en rätt liten budget. Ju mer komplicerat system, desto svårare är det att genomföra ett försök.

Enligt Olli Kangas, arbetslivsprofessor och programledare vid Finlands Akademi, är försöket i Finland ett bra bevis på detta.

”Det är överraskande svårt att genomföra en så pass enkel idé som basinkomsten i ett så här invecklat system. Eller med andra ord: det är svårt att försöka förenkla systemet eftersom det är så komplext”, tillägger Kangas.

Det är svårt att anpassa en enkel idé, basinkomsten, till ett komplicerat system.

Ett enskilt försök kan under inga omständigheter ge helt entydiga svar.

”Att jämföra försök kan dock ge ett bättre perspektiv på vad som fungerar i vilken situation, vad basinkomsten kan vara en lösning på och vilka problem som kan uppstå”, konstaterar Kangas.

Minskad sysselsättning med negativ inkomstskatt

Experimenten Seattle–Denver, New Jersey, Rural och Gary, som genomfördes i USA, anses av många vara banbrytande. I experimenten som genomfördes 1968–1980 tillämpades för första gången en socialvetenskaplig design i bred skala.

Deltagandet i experimenten var frivilligt. De medverkande familjerna fick en inkomstgaranti till ett visst belopp, och samhällets stöd minskade i takt med att inkomsterna ökade.

Inkomstgarantin genomfördes genom beskattning. Det var alltså fråga om en negativ inkomstskatt. På basis av resultaten lyckades man inte skapa en allmän och enhetlig välfärdsmodell.

Det största av de ovannämnda försöken var Seattle–Denver Income Maintenance Experiment (1970–1977). Deltagarna lottades ut bland låginkomstfamiljer för antingen tre eller fem år. Dessutom inkluderades 93 familjer som omfattades av den negativa inkomstskatten i 20 år.

I försöket testades även arbetskraftsservicens effekter. Målet var att undersöka bland annat förändringarna i arbetsutbudet, äktenskapens hållbarhet och människornas livsstil.

Ett centralt resultat var att arbetsutbudet minskade och arbetslöshetsperioderna blev längre.

Ett centralt resultat var att arbetsutbudet minskade och arbetslöshetsperioderna blev längre. Sysselsättningsgraden sjönk särskilt bland kvinnor och unga män.

Enligt Kangas har senare forskning visat att det i kvinnornas fall handlade om att man vid denna tidpunkt saknade ett system för moderskapspenning och föräldraledighet i USA.

”Den negativa inkomstskatten användes därför som ett slags substitut för föräldrapenningen, vilket försämrade kvinnornas sysselsättning”, konstaterar han.

I de unga männens fall ökade studierna som en följd av den negativa inkomstskatten. Ungdomarna började studera i stället för att söka sig ut i arbetslivet direkt från skolbänken.

Den ökade utbildningens långsiktiga fördelar för sysselsättningen noterades dock aldrig, eftersom ingen uppföljningsanalys gjordes. En annan orsak var enligt Kangas att man i USA saknade sådana registeruppgifter som hade gjort det möjligt att följa upp situationen i efterhand.

I Finland har vi i detta avseende en motsatt situation. Tack vare omfattande register kan vi ge akt på vad som senare sker med dem som deltagit i basinkomstförsöket och deras barn.

Tack vare omfattande register kan vi i Finland ge akt på vad som senare sker med dem som deltagit i basinkomstförsöket och deras barn.

Försöken visar inte den långsiktiga förändringen

I Manitoba-provinsen i Kanada genomfördes 1974–1979 ett fältexperiment för basinkomst (Mincome) som gynnade i synnerhet äldre och lågavlönade. Under försöket betalades en basinkomst.

För jordbrukarna och de självförsörjande i det lantbruksdominerade området innebar försöket för första gången en rejäl grundtrygghet.

I försöket deltog så gott som alla de 10 000 invånarna i staden Dauphin samt ett slumpmässigt urval från Winnipeg.

Tanken var att man efter pilotförsöket skulle införa modellen på bred front, vilket antas ha påverkat deltagarnas beteende.

Projektet föll dock på de bristfälliga ekonomiska resurserna och de politiska och akademiska meningsskiljaktigheterna. När försöket avbröts stängdes resultaten av för forskarna i flera årtionden.

Först senare forskning har visat att ungdomarna i Dauphin under försöket stannade längre i skolan än före och efter försöket. Samma fenomen observerades tidigare i Denver.

Deltagarnas fysiska och psykiska hälsa var bättre än i kontrollgruppen.

Även deltagarnas fysiska och psykiska hälsa var bättre än i kontrollgruppen. Samma fördelar kan observeras även utifrån resultaten i Finland.

Egna pengar gav kvinnorna större inflytande

I ett försök som omfattade flera byar i Indien 2010–2013 fick deltagarna mikrostöd. De kunde till exempel skaffa sig en symaskin eller jordbruksredskap samt sysselsätta sig som privatföretagare.

Som en följd av försöket ökade föräldrarnas medel för att sörja för barnens och i synnerhet flickornas hälso- och sjukvård samt utbildning. Inom dessa delområden noterades de största förändringarna. Forskarna har beskrivit effekterna med begreppet empowerment effect. I och med att kvinnorna fick egna pengar ökade också deras inflytande i familjen och i bygemenskapen.

I och med att kvinnorna fick egna pengar ökade också deras inflytande i familjen och i bygemenskapen.

I Kenya håller man för närvarande på att inleda ett nytt försök som omfattar flera tiotusentals människor.

Försöket går ut på att en viss grupp får basinkomst under två års tid medan en annan grupp får samma belopp som en klumpsumma. En tredje grupp får basinkomst i upp till 12 år.

”Således är siktet ställt långt in i framtiden. På grund av sin omfattning och varaktighet kommer detta säkert att bli det bästa försöket”, framhåller Kangas.

Försöken stimulerar debatten om grundtrygghet

Försöken kan i värsta fall bli kuriositeter som vare sig leder till konkreta lösningsmodeller eller underlättar det politiska beslutsfattandet.

”Å andra sidan öppnar den pågående diskussionen om basinkomsten upp för en grundläggande socialpolitisk fråga: vem ska vi betala samt på vilka villkor och hur mycket?”, påpekar Kangas.

Ungefär samma effekter har observerats i mindre försök, såsom i det brasilianska villkorliga barnbidragsprogrammet, Bolsa Família. Som en följd av programmet har ett barnbidrag som betalas till alla familjer vunnit allmänt understöd i den sydamerikanska debatten.

I programmet, som inleddes 1995, får familjer på vissa villkor extra stöd om de placerar sina barn i skolan och tar dem till hälsokontroller. Kangas berättar att de familjer där villkoren uppfyllts har använt mer pengar på skolgång, vaccinationer och hälsovård.

Ett bra exempel på ett annorlunda försök är det pilotprojekt som planerats av start up-inkubatorn Y Combinator i Kalifornien och som inspirerats särskilt av den digitala omvälvningen av ekonomin. Idén är att finansiera ett försök för cirka tusen personer där en basinkomst betalas som gåva.

Enligt Kangas är projektet särskilt intressant eftersom man i princip intresserar sig mer för delfaktorerna av välbefinnandet än till exempel i Finlandsförsöket.

”I takt med att produktions- och arbetsformerna förändras behöver vi en ny sorts social trygghet. I försöken söker man svar bland annat på dessa frågor”, tillägger Kangas.

I takt med att produktions- och arbetsformerna förändras behöver vi en ny sorts social trygghet.

Ökad trygghetskänsla

Drivfjädern bakom många försök är ofta ett behov av att förenkla systemet för social trygghet eller något annat system. Så är fallet i Holland där den nya lagen om utkomststöd påbjuder strikta villkor och kommunerna tampas med den åtföljande byråkratin. Idén om att testa ett enhetligare system kommer följaktligen från kommunerna.

”Det är fråga om en gräsrotsreaktion på ett statligt beslut. I Finland togs initiativet till basinkomstförsöket inom centralförvaltningen, och till exempel Kommunförbundet förhöll sig skeptiskt till idén”, påminner Kangas.

I Finland ville man förbättra sysselsättningen, medan man i Holland efterlyste ett billigare och effektivare system. I Kanada har målet varit att avhjälpa fattigdomen och i Indien att förbättra kvinnors och barns ställning.

En gemensam nämnare för alla försök är att de har ökat deltagarnas ekonomiska trygghetskänsla och välbefinnande.

Enligt Markus Kanerva, specialsakkunnig vid den politiska analysenheten på statsrådets kansli, är en gemensam nämnare för alla försök att de har ökat deltagarnas ekonomiska trygghetskänsla och välbefinnande.

Kangas framhåller att Finlandsförsöket är det enda av de ovannämnda exemplen där deltagandet enligt lagstiftningen om försöket var obligatoriskt.

Genom att göra ett försök obligatoriskt kan man utesluta den urvalsmässiga snedvridning som uppstår om människorna själva kan avgöra om de deltar. Försöks- och kontrollgruppen hade även samma livssituation.

I de övriga länderna har de långsiktiga effekterna inte kommit fram.

”Vi har dessutom de bästa registren i världen och kan följa upp hur människorna agerar före försöket samt under och efter det. I de övriga länderna har de långsiktiga effekterna inte kommit fram, trots att de verkliga konsekvenserna syns först efter några år”, tillägger Kangas.

Lita på medborgarna

Vad kan vi då i Finland lära oss av försöken i de övriga länderna?

”Att det är ett alldeles för snävt tillvägagångssätt att utgå enbart från sysselsättningseffekterna. Först vid beredningen av försöket kom de övriga resultatvariablerna än sysselsättningseffekterna in. Regeringen var rätt inskränkt i sin syn på frågan”, säger Kangas.

Det är ett alldeles för snävt tillvägagångssätt att utgå enbart från sysselsättningseffekterna.

Kanerva påminner om att man måste reservera tillräckligt med tid för försöket så att människorna hinner förändra sitt beteende.

”Man ska inte heller hänge sig enbart åt regionala försök. De är allt för känsliga för exempelvis lokala uppsägningar som beror på konjunktursvängningar”, förklarar han.

Man ska inte hänge sig enbart åt regionala försök.

Ett särskilt modigt försök vore enligt Kanerva att se hur det går om man litar fullt på medborgarna. Han hänvisar till inkomstöverföringsprogrammet i Kenya 2011–2013 (unconditional cash transfer).

De deltagande hushållen fick i försöket en summa motsvarande minst två månaders medelinkomst utan några som helst villkor. Som ett resultat ökade konsumtionen av alla andra nyttigheter förutom tobak och alkohol. Även det subjektiva välbefinnandet konstaterades ha ökat betydligt.

Lotto för medborgarlön?

Kanerva och två andra forskare redogör i ett arbetsformulär (Mitä voimme oppia maailmalla järjestetyistä perusturvaan liittyvistä kokeista?), som gavs ut av FPA 2016, för undersökningen av de så kallade Win-for-life-vinnarna.

Undersökningen handlar om skraplotter i Belgien, där den högsta vinsten var ett skattefritt belopp om 1 000 euro per månad. Vinsten kan alltså betraktas som ett slags basinkomst inom ramen för en naturlig servicedesign.

I undersökningen deltog endast 84 personer. Av dem framhävde många att vinsten minskat den ekonomiska osäkerheten i framtiden. I och med den minskade stressen upplevde vinnarna att de kunde göra mer överlagda val.

Resultaten korrelerar med undersökningarna om livskompetens och subjektivt välbefinnande samt om hur beslutsfattandet påverkas av knappa tillgångar.

Det vore fascinerande att skapa ett lotterispel i Veikkaus som skulle ge en vinst på 1 000 euro per månad för resten av livet.

Enligt Kanerva vore det fascinerande att skapa ett lotterispel i Veikkaus som skulle ge en vinst på 1 000 euro per månad för resten av livet.

”Med tiden skulle man få ett stort antal försökspersoner som skulle bilda en intressant population bestående av många olika människor, även arbetande personer, som får en inkomst för resten av livet. Systemet skulle finansieras genom försäljningen av lotter. En sådan situation kan man inte skapa inom en vanlig servicedesign.”

Avbrutet försök

Maktbyten och förändringar i den politiska agendan kan bilda hinder för långsiktiga försök och därpå baserad forskning. Olli Kangas besökte socialministeriet i delstaten Ontario i Kanada sommaren 2017 och bekantade sig med ett basinkomstförsök, som sedermera avbrutits.

Redan i början av 2016 hade man inlett planeringen av ett pilotprojekt som gick ut på att undersöka de goda resultaten av andra basinkomstförsök uttryckligen i syfte att minska fattigdomen på ett hållbart sätt.

”Vi diskuterade försöket i Finland, och de var mycket entusiastiska. Vi kom även överens om att samarbeta”, berättar Kangas.

Ett beslut om att genomföra The Ontario Basic Income Pilot (OBIP) fattades i april 2017, och de första deltagarna från tre olika orter involverades ett år senare.

Samtliga 4 000 deltagare var låginkomsttagare (inkomst 26–30 000 euro per år). De skulle få en summa på cirka 900 euro per månad i tre års tid (inkomstminskning 50 %).

Kontrollgruppen fick inga pengar men deltog aktivt i undersökningen. Deltagarna tillfrågades regelbundet om sin fysiska och psykiska hälsa, stress, utbildning, arbetssituation och sitt boende. Grupperna jämfördes av oberoende utvärderare.

Deltagarna tillfrågades regelbundet om sin fysiska och psykiska hälsa, stress, utbildning, arbetssituation och sitt boende.

I delstatsvalet i juni 2018 inträffade dock ett maktbyte då makten övergick från de liberala till de konservativa. Den nya premiärministern Doug Ford ställde sig negativt till försöket.

”När jag besökte stället på nytt sommaren 2018 meddelade tjänstemännen att de som en följd av regeringsbytet hade förbjudits att överhuvudtaget diskutera försöket med utomstående”, berättar Kangas.

Den nya barn-, gemenskaps- och socialministern Lisa MacLeod meddelande i augusti att programmet skulle läggas ned ”empatiskt” och att de sista betalningarna skulle ske i mars 2019.

Enligt McLeod var ”delstatens socialtrygghetssystem i olag”. Hon menade att ”ett forskningsprojekt omfattande 4 000 personer inte erbjuder hopp till de närmare två miljoner invånare i delstaten som hamnat i en fattigdomsspiral”.

Ytterligare uppgift:

Mikko Forss, Markus Kanerva ja Ohto Kanninen: Mitä voimme oppia maailmalla järjestetyistä perusturvaan liittyvistä kokeista? Katsaus kenttäkoeasetelmiin. Kelan tutkimus: Työpapereita 92, 2016.

Y Combinator Research

Johannes Haushofer, Jeremy Shapiro: Household Response to Income Changes: Evidence from an Unconditional Cash Transfer Program in Kenya. 2013.

The Ontario Basic Income Pilot (OBIP)